SENTENZA N. 29
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE -
Presidente
- Ugo DE SIERVO - Giudice
- Paolo MADDALENA -
Giudice
- Alfio FINOCCHIARO -
Giudice
- Alfonso QUARANTA -
Giudice
- Franco GALLO - Giudice
- Luigi MAZZELLA -
Giudice
- Gaetano SILVESTRI -
Giudice
- Sabino CASSESE -
Giudice
- Maria Rita SAULLE -
Giudice
- Giuseppe TESAURO -
Giudice
- Paolo Maria NAPOLITANO
- Giudice
- Giuseppe FRIGO -
Giudice
- Alessandro CRISCUOLO -
Giudice
- Paolo GROSSI - Giudice
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 28, commi 2 e 7, della
legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10 (Misure per
il riordino territoriale, l'autoriforma dell'amministrazione e la
razionalizzazione delle funzioni), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29 agosto-2
settembre 2008, depositato in cancelleria il 4 settembre 2008 ed
iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di
costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza
pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l'avvocato dello
Stato Massimo Mari per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli
avvocati Maria Chiara Lista, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Regione Emilia-Romagna.
RITENUTO IN FATTO
1. - Con il ricorso n. 54
del 2008, notificato il 2 settembre 2008 e depositato il 4 settembre
successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 28, commi 2 e 7, della
legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10 (Misure per
il riordino territoriale, l'autoriforma dell'amministrazione e la
razionalizzazione delle funzioni): quanto al comma 2, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione, in
relazione agli artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente);
quanto al comma 7 del suddetto art. 28, in riferimento alla sola
lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost., in relazione ai
citati artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006.
1.1. - Il ricorrente
premette che l'art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che: a)
«il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio [...]
definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione
della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di
impiego dell'acqua [...]» (comma 2); b) l'Autorità
d'ambito determina successivamente la tariffa stessa «al fine
della predisposizione del Piano finanziario di cui all'art. 149,
comma 1, lettera c)» (comma 4). Inoltre l'art. 161, comma 4,
dello stesso decreto legislativo stabilisce che il Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche (CO.VI.R.I.) predispone, con
delibera, il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di
cui al citato art. 154. Tali norme statali - ad avviso della difesa
erariale - riservano in modo inequivoco alla competenza dello Stato,
oltre che la redazione del relativo piano economico e finanziario,
anche la determinazione della tariffa di riferimento del servizio
idrico integrato, costituente «la base della tariffa»
che, una volta determinata dall'Autorità d'ambito, è
posta «a base di gara per la scelta del gestore del servizio
idrico integrato».
1.2. - Poste tali
premesse in punto di diritto, il ricorrente osserva che il censurato
comma 2 dell'art. 28 della legge regionale si pone in contrasto con
le predette norme statali, in quanto prevede che la Regione, e non lo
Stato, individui la «tariffa di riferimento», costituente
il corrispettivo del servizio idrico integrato, e rediga il relativo
piano economico ed il piano finanziario. Il rilevato contrasto -
conclude, in proposito, la difesa erariale - comporta la violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di: a)
tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.),
perché solo una tariffa di riferimento che sia uniforme su
tutto il territorio nazionale, stabilendo un eguale presupposto di
partecipazione alla gara per la scelta del gestore del servizio, è
idonea a garantire un eguale criterio competitivo e, dunque, a
promuovere la concorrenza "per il mercato"; b) tutela
dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), perché
solo la determinazione tramite lo Stato della tariffa di riferimento
del servizio idrico integrato garantisce «standard quantitativi
e qualitativi della risorsa idrica» uniformi su tutto il
territorio nazionale e finalizzati alla tutela dell'ambiente.
1.3. - Il ricorrente
osserva, inoltre, che anche il denunciato comma 7 dell'art. 28 della
legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2008 si pone in contrasto con le
citate disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto stabilisce
che, per l'esercizio delle funzioni previste dal medesimo articolo (e
cioè le funzioni di: regolazione economica; regolazione dei
servizi in raccordo con le Autonomie locali; redazione del piano
economico e del piano finanziario; individuazione della tariffa di
riferimento), «la Regione si avvale di una struttura
organizzativa il cui costo di funzionamento è a carico delle
tariffe dei servizi regolati nel limite di spesa fissato dalla Giunta
regionale, sentita la Conferenza Regione-Autonomie locali, nonché
di quanto introitato a titolo di sanzioni». Il rilevato
contrasto - conclude la difesa erariale - comporta la violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.),
perché, prevedendo una ulteriore componente di costo nella
determinazione della tariffa per il servizio idrico integrato -
determinazione riservata all'esclusiva competenza dello Stato e
regolata mediante i citati parametri interposti - altera la
concorrenza, «dando origine a meccanismi competitivi
disomogenei sul territorio nazionale».
2.- Si è
costituita la Regione Emilia-Romagna, limitandosi a chiedere che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato. Con successiva
memoria, la medesima Regione - dopo un'ampia esposizione del quadro
normativo e della giurisprudenza costituzionale nel quale si
inseriscono le disposizioni impugnate - denuncia l'erroneità
dell'identificazione, operata dal ricorrente, tra il "metodo
tariffario", quale disciplinato dall'art. 161, comma 4, del
d.lgs. n. 152 del 2006, e la "tariffa di riferimento",
oggetto del censurato art. 28 della legge reg. Emilia-Romagna n. 10
del 2008. Secondo la resistente, infatti, il "metodo tariffario"
e la "tariffa di riferimento" attengono a profili
completamente diversi, perché il primo, predisposto dal
CO.VI.RI, «rappresenta [...] l'insieme dei criteri che
consentono l'individuazione del costo complessivo del servizio»
e ne individua le varie componenti (costi operativi, aliquote di
ammortamento, etc.); la seconda esprime, invece, «il valore
complessivo dei costi del servizio, calcolati in base ai criteri
definiti nel metodo», valore che «costituisce la base per
la determinazione della tariffa da applicare all'utenza, articolata
per fasce di consumo e tipologia di utenze». In particolare,
per la resistente, la "tariffa di riferimento" costituisce
attuazione del "metodo tariffario" e definisce, a sua
volta, la "tariffa reale" applicata dal gestore, quale
risultante dalla tariffa di riferimento «divisa per i volumi di
acqua che si prevede di erogare alle diverse tipologie di utenze».
2.1. - Da tali premesse,
la Regione Emilia-Romagna desume, innanzitutto, l'insussistenza della
denunciata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Per la resistente, infatti, il denunciato comma 2 dell'art. 28 non si
riferisce al metodo tariffario, ma al «costo complessivo del
servizio» e, pertanto, la Regione «non si è
attribuita una competenza che spettava allo Stato in base al d.lgs.
n. 152 del 2006», ma si è limitata ad esercitare una
competenza mai esercitata prima dallo Stato, «data
l'impossibilità di definire centralmente il costo complessivo
del servizio idrico erogato nelle diverse zone». La Regione,
cioè, avrebbe emanato la norma oggetto di censura in forza
della propria potestà primaria in materia di servizi pubblici
- materia in cui rientrerebbe l'individuazione della tariffa di
riferimento -, al fine di evitare una determinazione tariffaria
«frammentata», ad opera delle diverse Autorità
d'ambito territoriale ottimale (AATO), «accentrandola» a
livello regionale. La resistente contesta, in particolare, l'assunto
del ricorrente secondo cui sussisterebbe una «riserva statale
sulla determinazione della tariffa di riferimento». Per la
Regione, infatti, il d.lgs. n. 152 del 2006 attribuisce allo Stato
solo la competenza a determinare le "componenti di costo"
ed il "metodo tariffario", ma non anche la "tariffa di
riferimento". Inoltre - argomenta ancora la Regione - la
disposizione regionale censurata, proprio in quanto unifica a livello
regionale le diverse tariffe di riferimento elaborate dalle varie
Autorità d'ambito, assicura una positiva omogeneità
della tariffa stessa a livello regionale, cosí da: a)
consentire «l'uniformità delle condizioni di mercato»
ed il «coordinamento delle situazioni tariffarie
necessariamente diverse nei diversi ambiti»; b) non
pregiudicare in alcun modo, contrariamente a quanto affermato nel
ricorso, l'affidamento del servizio secondo «uguali criteri di
partecipazione competitiva [ed] all'esito di specifiche procedure di
gara». Sotto il primo profilo, infatti, la «partecipazione
competitiva» non potrebbe mai risolversi in una tariffa
identica «posta ovunque a base della gara», perché
la tariffa effettiva è pur sempre funzione delle
caratteristiche specifiche delle zone da servire, delle componenti
organizzative, della rete di distribuzioni e simili, con la
conseguenza che il principio della «partecipazione competitiva»
si riferisce necessariamente «alle condizioni di eguaglianza di
fronte alla singola gara». Sotto il secondo profilo, la
disposizione impugnata non sottrae l'affidamento del servizio
«all'esito di specifiche procedure di gara», perché
la determinazione da parte della Regione della tariffa di riferimento
si applica a prescindere dalla forma e dalla modalità di
affidamento del servizio e, pertanto, non attiene alla fase di tale
affidamento. La Regione resistente afferma infine che, anche a
ritenere desumibile dagli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006
una riserva di disciplina statale della tariffa di riferimento, «si
tratterebbe di una norma che non tutela la concorrenza» e,
dunque, non sarebbe idonea a vincolare l'esercizio della potestà
legislativa regionale in materia di servizi pubblici locali.
2.2. - Anche la
denunciata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
risulterebbe, secondo la resistente, priva di fondamento, in
considerazione dell'erroneità del presupposto da cui muove il
ricorso. Secondo la Regione, infatti, diversamente da quanto
sostenuto dal ricorrente, la garanzia di «standard qualitativi
e quantitativi della risorsa idrica» a presidio della tutela
dell'ambiente viene assicurata dallo Stato non già attraverso
la determinazione del costo complessivo del servizio, in base alla
"tariffa di riferimento" (oggetto della normativa regionale
censurata), ma attraverso l'individuazione delle sole componenti di
costo e, quindi, esclusivamente in base al "metodo tariffario"
di cui all'art. 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Del resto - argomenta
ancora la resistente -, anche nell'ipotesi in cui si volesse
ricomprendere nel metodo tariffario la determinazione della tariffa
di riferimento, sarebbe comunque arbitrario ricondurre l'art. 161,
comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 alla materia della tutela
dell'ambiente, «data la totale assenza di riferimenti alle
esigenze ambientali nella norma statale». Infatti, risulterebbe
evidente «l'estraneità dell'art. 161, co. 4, lett. a)
alla materia dell'ambiente, perché la determinazione del costo
complessivo del servizio avviene in applicazione di criteri già
fissati e non può implicare la definizione di standard di
tutela della risorsa idrica». Inoltre - afferma la Regione - la
normativa censurata rientra nella materia dei servizi pubblici locali
e, pertanto, costituisce il legittimo esercizio della potestà
legislativa regionale.
2.3. - In relazione,
infine, alla censura riguardante il comma 7 dell'art. 28 impugnato,
la resistente ne deduce l'infondatezza, negando che la legge
regionale «si discosti dai principi che ispirano la legge
statale sul punto». Per la Regione, infatti, la censurata norma
regionale - accentrando a livello regionale una parte delle funzioni
in precedenza svolte a livello locale e, quindi, realizzando una
maggiore uniformità ed un piú intenso coordinamento -
avrebbe ottenuto vantaggi «in termini economici»,
derivanti dalla riduzione dei costi del sistema, ed avrebbe, perciò,
rispettato la normativa statale, la quale stabilisce il principio
secondo cui la tariffa deve coprire integralmente i costi delle
funzioni pubbliche esercitate, compresi quelli di «funzionamento
dell'assetto pubblico di regolazione». Pertanto - argomenta
ancora la resistente -, è del tutto legittimo, secondo i
principi della legislazione statale e del diritto comunitario, che i
costi di regolazione del servizio siano inglobati nella tariffa.
Secondo la Regione, dunque, la disciplina censurata si traduce non in
un costo aggiuntivo, ma in un risparmio di risorse rispetto al
passato, per effetto dell'individuazione di un'unica struttura
organizzativa regionale. In ogni caso - prosegue la resistente -
risulta indimostrata l'affermazione del ricorrente secondo cui la
disciplina del comma 7 dell'art. 28 darebbe «origine a
meccanismi competitivi sul territorio nazionale», violando cosí
la disciplina della tutela della concorrenza. Per la Regione,
infatti, la circostanza che un minimo elemento di costo della tariffa
sia imputabile alle spese di funzionamento della struttura regionale
di supporto non altera, in sé, la concorrenza, perché
non modifica la situazione di ciascun concorrente alle varie gare.
Ancor piú radicalmente, la difesa della resistente afferma
che, quand'anche la tariffa di riferimento comportasse un costo
aggiuntivo, essa non avrebbe alcuna incidenza sulla tutela della
concorrenza, perché «non esiste un unico mercato
rilevante a livello nazionale ai fini delle concessioni di
affidamento del servizio idrico, che sono invece assegnate su base
delle Autorità d'ambito». Secondo la resistente,
pertanto, la tutela della concorrenza non potrebbe mai essere
violata, ove si consideri che l'imputazione dei costi alla tariffa
non incide sulla possibilità che si sviluppi un mercato
concorrenziale; al contrario, proprio la possibilità di
stabilire un criterio oggettivo per quantificare la tariffa di
riferimento a livello regionale consentirebbe che «(almeno) a
questo livello i concorrenti si trovino di fronte a pari condizioni,
prestabilite secondo un metodo oggettivo razionale e certo».
3. - Con memoria
depositata in prossimità dell'udienza, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito le argomentazioni sostenute nel
ricorso, precisando, in particolare, che: a) v'è riserva
statale in materia di determinazione delle componenti di costo della
tariffa per il servizio idrico integrato; b) detta riserva è
funzionale al «libero spiegarsi della concorrenza anche nel
settore interessato» e si giustifica considerando che la
"tariffa di riferimento" costituisce «la base della
determinazione del corrispettivo del servizio, cioè della
tariffa di competenza dell'AATO, posta a fondamento della procedura
ad evidenza pubblica indetta per la individuazione del soggetto cui
affidare la gestione del servizio idrico integrato»; c) la
riserva in via esclusiva allo Stato della determinazione della
tariffa di riferimento realizza «quella uniformità di
trattamento e condizioni su tutto il territorio nazionale poste a
tutela del trasparente confronto degli operatori economici nel
mercato interno e comunitario», principi, questi, non
derogabili dal legislatore regionale; d) le istanze partecipative
delle Regioni trovano adeguato contemperamento, nel sistema del
d.lgs. n. 152 del 2006, nella fase procedimentale di determinazione
della tariffa di riferimento, attraverso la partecipazione dell'ente
locale alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano; e) come
sottolineato anche dall'Autorità garante della concorrenza e
del mercato (segnalazione AS446 del 21 febbraio 2008), la Regione
Emilia-Romagna, nel provvedere autonomamente alla individuazione
della tariffa di riferimento, ha «palesemente introdotto un
metodo di determinazione autonomo delle tariffe di riferimento in
materia di servizi idrici»; f) la disposizione regionale
impugnata si pone in contrasto anche con l'art. 2, comma 38, della
legge 24 dicembre 2007 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), la quale
assegna alle Regioni - nell'esercizio delle rispettive prerogative
costituzionali in materia di organizzazione e gestione del servizio
idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti e
facendo espressamente salve le competenze del Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, in ottemperanza agli
obblighi comunitari - il solo compito della rideterminazione degli
àmbiti territoriali ottimali per la gestione dei medesimi
servizi secondo i principi dell'efficienza e della riduzione della
spesa. Ribadito che la definizione delle componenti di costo della
tariffa spetta solo allo Stato e che, pertanto, il comma 7 dell'art.
28 impugnato viola, anche sotto tale profilo, il principio della
tutela della concorrenza, la difesa del ricorrente sottolinea che la
disciplina impugnata si pone altresí in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., violando la riserva di
competenza esclusiva dello Stato nella materia della tutela
dell'ambiente. In proposito, la difesa erariale - attraverso un
richiamo a numerose pronunce della Corte costituzionale - ribadisce
il principio secondo cui le Regioni, anche nell'ambito della
disciplina ambientale di esclusiva competenza statale, possono
perseguire, con proprie leggi, finalità costituenti «effetto
marginale e indiretto dell'esercizio di una competenza propria»,
purché in coerenza con le finalità e gli obiettivi
definiti dal legislatore statale, cui spetta disciplinare la tutela
dell'ambiente. Ciò comporta - prosegue la difesa erariale -
che la disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente «viene
a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza»,
salva la facoltà di queste ultime di adottare «norme di
tutela ambientale piú elevata nell'esercizio di competenze,
previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella
dell'ambiente». Alla luce di tali principi - conclude
l'Avvocatura dello Stato - la normativa regionale oggetto di
impugnativa si pone in contrasto con la riserva statale che prevede
l'esercizio di competenze proprie del Ministero dell'Ambiente nella
determinazione della tariffa di riferimento e delle sue componenti di
costo, riserva tesa a «garantire standard di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale e non derogabile dalla normativa
regionale».
4. - La Regione
resistente, in prossimità dell'udienza, ha depositato una
memoria difensiva in replica alla memoria della difesa erariale,
insistendo nella richiesta di rigetto del ricorso e ribadendo, in
particolare, che: a) "componenti di costo", "metodo
tariffario" e "tariffa di riferimento" costituiscono
tre diversi concetti; b) al CO.VI.RI. (come chiarito dall'art. 161
del d.lgs. n. 284 del 2006, quale sostituito dal comma 15 dell'art. 2
del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4) compete solo, con il coinvolgimento
delle Regioni, l'elaborazione del "metodo tariffario", in
precedenza attribuita alla abolita Autorità di vigilanza sulle
risorse idriche; c) «anche qualora il riferimento al "metodo
tariffario" si volesse intendere in senso letterale», il
CO.VI.RI. si dovrebbe limitare a svolgere compiti di indirizzo e
coordinamento tecnico e, quindi, a definire «uno schema-tipo,
un metodo tariffario quadro, come tale non esaustivo dei compiti e
delle componenti che spettano alla individuazione e alla regolazione
del livello locale del servizio pubblico», con la conseguenza
che non vi sarebbe, nella specie, «sovrapposizione tra la
competenza statale e quella esercitata dalla Regione» nella
determinazione della "tariffa di riferimento" del servizio
idrico integrato, perché la Regione ha solo fatto uso del suo
potere di «governance regionale dei servizi pubblici»; d)
lo Stato non ha ancora dato attuazione al comma 2 dell'art. 154 del
d.lgs. n. 284 del 2006, né attraverso l'indicazione
ministeriale delle nuove componenti di costo, né attraverso
l'aggiornamento del metodo normalizzato di cui al d.m. del 1^ agosto
1996, ormai divenuto incompatibile con la disciplina comunitaria,
cosí che, nella specie, «apparirebbe congruo applicare
il principio [...] secondo cui può rivendicare la propria
competenza solo chi la ha effettivamente esercitata»; e) il
livello adeguato in cui collocare la competenza a determinare le
tariffe-tipo va individuato «consentendo alla Regione
l'esercizio della necessaria competenza, pur nel contesto di criteri
generali e linee guida definibili dal CO.VI.RI.», al duplice
fine di evitare che, nello stesso territorio regionale, le singole
Autorità d'ambito applichino criteri diversi di computo delle
tariffe e che il metodo tariffario tenga conto delle particolarità
dei diversi territori; f) il censurato comma 2 dell'art. 28
attribuisce ad un unico centro regionale di regolazione il compito di
quantificare la somma dei costi del servizio, evitando la
frammentazione dei criteri adottati dalle singole AATO, e, pertanto,
persegue gli obiettivi di coordinamento tipici della politica
regionale dei servizi pubblici locali e della tutela delle risorse,
senza provocare alcun effetto negativo per la tutela della
concorrenza; g) le forti differenze tra territorio e territorio
ostano all'individuazione di una tariffa di riferimento applicabile
su tutto il territorio nazionale; h) l'ascrivibilità della
disciplina della tariffa idrica alla prevalente competenza
legislativa dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e tutela
della concorrenza (secondo quanto affermato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 246 del 2009), non comporta l'illegittimità
costituzionale delle impugnate disposizioni della legge regionale,
perché queste attuano, pur nell'esercizio di una propria
competenza legislativa, i suddetti valori costituzionali della tutela
dell'ambiente e tutela della concorrenza ed il ricorrente non ha
fornito alcuna dimostrazione che dette disposizioni contrastino con
gli obiettivi perseguíti dal legislatore statale o comunque
incidano sul bilanciamento degli interessi riservato alla legge dello
Stato.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato in via principale i commi 2 e 7
dell'art. 28 della legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008,
n. 10 (Misure per il riordino territoriale, l'autoriforma
dell'amministrazione e la razionalizzazione delle funzioni),
deducendo: quanto al comma 2, la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed s), della Costituzione, in relazione, quali
parametri interposti, agli artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4
[rectius: lettera a) di tale comma], del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente); quanto al comma 7 dello
stesso art. 28, la violazione della sola lettera e) del secondo comma
dell'art. 117 Cost., in relazione agli stessi artt. 154, commi 2 e 4,
e 161, comma 4 [rectius: lettera a) di tale comma], del d.lgs. n. 152
del 2006.
1.1. - Il comma 2 del
citato art. 28 è censurato solo nella parte in cui prevede che
«La Regione esercita le funzioni di regolazione economica e di
regolazione dei servizi in raccordo con le Autonomie locali
provvedendo, in particolare, [...] alla individuazione della tariffa
di riferimento ai fini della proposizione ai soggetti partecipanti
alla forma di cooperazione di cui all'art. 30 della regolazione
tariffaria. [...]».
Le citate norme statali,
assunte dal ricorrente quale parametro di riferimento quanto alla
formazione della tariffa, stabiliscono che: a) «Il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio [...], tenuto conto della
necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il
principio "chi inquina paga", definisce con decreto le
componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai
servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua» (art.
154, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006); b) «L'Autorità
d'ambito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui
all'articolo 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base,
nell'osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al
comma 2, comunicandola [...] al Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio» (art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006); c) la Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse
idriche, istituita presso il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, «predispone con delibera il metodo
tariffario per la determinazione della tariffa di cui all'articolo
154 e le modalità di revisione periodica, e lo trasmette al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che
lo adotta con proprio decreto sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano» (art. 161, comma 4, lettera a, del d.lgs. n. 152
del 2006).
Il ricorrente deduce che
la disposizione impugnata contravviene alle predette norme statali,
le quali, nello stabilire una riserva di legge dello Stato nella
determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico
integrato, garantiscono: a) «uguali criteri di partecipazione
competitiva su tutto il territorio nazionale» finalizzati a
promuovere la concorrenza per il mercato; b) «standard
quantitativi e qualitativi della risorsa idrica» uniformi su
tutto il territorio nazionale finalizzati alla tutela dell'ambiente.
Pertanto, la legge regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), Cost., il quale assegna allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia, rispettivamente, di tutela della
concorrenza (lettera e) e dell'ambiente (lettera s).
1.2. - Il comma 7
dell'art. 28 della citata legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2008
dispone che, «Per l'esercizio delle funzioni previste»
dal medesimo articolo 28 della legge regionale (e cioè: la
regolazione economica e dei servizi in raccordo con le Autonomie
locali; la redazione del piano economico e del piano finanziario di
cui all'art. 149, comma 4, ed all'art. 203, comma 3, del d.lgs. n.
152 del 2006; la individuazione della tariffa di riferimento; la
costituzione di un sistema informativo con le Province e i Comuni; il
potere sanzionatorio, ad eccezione di quello connesso alla violazione
del contratto di servizio), «la Regione si avvale di una
struttura organizzativa il cui costo di funzionamento è a
carico delle tariffe dei servizi regolati nel limite di spesa fissato
dalla Giunta regionale, sentita la Conferenza Regione-Autonomie
locali, nonché di quanto introitato a titolo di sanzioni».
Il ricorrente deduce, in
proposito, che la previsione di una ulteriore componente di costo
nella determinazione della tariffa per il servizio idrico integrato -
determinazione riservata, invece, alla competenza statale dalle
citate norme interposte di cui agli artt. 154, commi 2 e 4, e 161,
comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 - altera la concorrenza, «dando
origine a meccanismi competitivi disomogenei sul territorio
nazionale», e viola, pertanto, l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che assegna allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
2. - Le questioni sono
fondate.
2.1.- In ordine alla
censura riferita al comma 2 del citato art. 28, va osservato che
dall'interpretazione letterale e sistematica degli artt. 154, 155 e
161 del d.lgs. n. 152 del 2006 si desume che la determinazione della
tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego
dell'acqua è ascrivibile alla materia della tutela
dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza, ambedue di
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Come ribadito da questa
Corte con la sentenza n. 246 del 2009, «attraverso la
determinazione della tariffa nell'ambito territoriale ottimale, il
legislatore statale ha fissato [...] livelli uniformi di tutela
dell'ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità
di garantire la tutela e l'uso, secondo criteri di solidarietà,
delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità
dell'ambiente e "le aspettative ed i diritti delle generazioni
future a fruire di un integro patrimonio ambientale" e le altre
finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144
(Tutela e uso delle risorse idriche), 145 (Equilibrio del bilancio
idrico) e 146 (Risparmio idrico)» del d.lgs. n. 152 del 2006.
Nella medesima pronuncia si è altresí rilevato che «la
finalità della tutela dell'ambiente viene [...] in rilievo
anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la
tariffa è diretta a recuperare», tra i quali il
legislatore ha incluso espressamente quelli ambientali, da recuperare
«anche secondo il principio "chi inquina paga"»
(art. 154, comma 2).
Sotto altro - ma connesso
- profilo, nella determinazione della tariffa viene poi in rilievo la
materia della tutela della concorrenza; ciò in quanto «alla
determinazione della tariffa provvede l'Autorità d'ambito, al
fine di ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e
di assicurare all'utenza efficienza ed affidabilità del
servizio (art. 151, comma 2, lettere c, d, e). Tale fine è
raggiunto determinando la tariffa secondo un meccanismo di price cap
(artt. 151 e 154, comma 1), diretto ad evitare che il concessionario
unico abusi della sua posizione dominante» (sentenza n. 246 del
2009, che richiama anche le sentenze n. 335 e n. 51 del 2008).
L'uniforme metodologia
tariffaria, adottata con l'interposta legislazione statale, e la sua
applicazione da parte delle Autorità d'ambito è
finalizzata, dunque, a preservare il bene giuridico "ambiente"
dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno
sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato.
Tali finalità non potrebbero essere realizzate se dovesse
trovare applicazione la normativa censurata, la quale prevede - come
si è visto - la determinazione di oneri tariffari ulteriori o
diversi da parte della Regione resistente.
Né può
accogliersi la tesi della Regione, secondo cui la "tariffa di
riferimento" prevista dalle disposizioni censurate - limitandosi
ad individuare nell'ambito regionale il «valore complessivo dei
costi del servizio, calcolati in base ai criteri definiti nel metodo»
tariffario, ed avendo la funzione di costituire «la base per la
determinazione della tariffa da applicare all'utenza» - non si
identifica né con il "metodo tariffario" né
con la "tariffa di base" (ambedue determinati in
applicazione esclusivamente della normativa statale) e, pertanto, può
essere disciplinata dalla legislazione regionale, in quanto
rientrante nella sua competenza esclusiva in materia di servizi
pubblici locali.
Tale tesi non è
condivisibile, perché è indubbio che la disciplina
censurata non opera in un ambito estraneo alla normativa dello Stato
- come sostiene la resistente - ma modifica il menzionato processo di
determinazione tariffaria puntualmente delineato dal legislatore
statale. Essa incide, in particolare, sulle attribuzioni dei soggetti
preposti al servizio idrico integrato (Stato, CO.VI.RI. ed AATO),
sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e
161 del d.lgs. n. 152 del 2006, senza essere a ciò legittimata
da alcuna normativa statale. Resta pertanto esclusa, anche sotto tale
profilo, la competenza legislativa in materia di servizi pubblici
locali rivendicata al riguardo dalla Regione.
2.2. - Analoghe
considerazioni debbono essere svolte in relazione alla censura
inerente al comma 7 del medesimo art. 28 e riguardante il computo,
nella tariffa, del costo di funzionamento della struttura
organizzativa della quale deve avvalersi la Regione Emilia-Romagna
per esercitare varie funzioni attinenti al servizio idrico integrato.
Al riguardo, va ribadito
che il legislatore statale, con la dettagliata disciplina della
tariffa di tale servizio, persegue l'obiettivo - oltre che di
tutelare l'ambiente - di applicare su tutto il territorio nazionale,
a tutela della concorrenza, un uniforme regime tariffario. In
particolare, l'art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 elenca
minutamente, a tal fine, gli elementi della tariffa, stabilendo che
questa «costituisce il corrispettivo del servizio idrico
integrato ed è determinata tenendo conto della qualità
della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli
adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle
opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e
dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di
una quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorità
d'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi
di investimento e di esercizio». Sempre allo stesso fine, il
comma 2 dello stesso art. 154, evocato a parametro interposto,
stabilisce - come pure si è visto - che «Il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio [...] definisce con
decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa
relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua».
Non v'è dubbio, perciò, che l'impugnata disposizione
della legge regionale - nel prevedere una specifica componente di
costo che prescinde da quanto stabilito dal suddetto decreto
ministeriale di cui al citato comma 2 dell'art. 154 - attribuisce
alla tariffa del servizio idrico della sola Regione Emilia-Romagna
una struttura del tutto peculiare, potenzialmente idonea ad influire
sulla domanda del servizio stesso, cosí da porla in contrasto
con il parametro interposto e con la indicata ratio di garantire la
concorrenza anche attraverso l'uniforme individuazione su tutto il
territorio dello Stato delle componenti di costo della tariffa. La
disposizione censurata viola, perciò, l'evocato art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
P. Q. M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 28, commi 2 e 7, della legge della Regione
Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10 (Misure per il riordino
territoriale, l'autoriforma dell'amministrazione e la
razionalizzazione delle funzioni).
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 27 gennaio 2010.
Francesco AMIRANTE -
Presidente
Franco GALLO - Redattore
Giuseppe DI PAOLA -
Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 4 febbraio 2010.
