SENTENZA N. 180
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Francesco
AMIRANTE Presidente
- Ugo
DE SIERVO Giudice
- Paolo
MADDALENA "
- Alfio
FINOCCHIARO "
- Alfonso
QUARANTA "
- Franco
GALLO "
- Luigi
MAZZELLA "
- Gaetano
SILVESTRI "
- Sabino
CASSESE "
- Maria Rita
SAULLE "
- Giuseppe
TESAURO "
- Paolo Maria
NAPOLITANO "
- Giuseppe
FRIGO "
- Alessandro
CRISCUOLO "
- Paolo
GROSSI "
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 149 del decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni
private), promosso dal Giudice di pace di Palermo nel procedimento
vertente tra Rocca Trasporti s.r.l. e Zurigo Assicurazioni s.a. ed
altra con ordinanza del 20 marzo 2008, iscritta al n. 294 del
registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di
consiglio del 22 aprile 2009 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. – Nel corso
del giudizio per risarcimento danni da incidente stradale promosso da
Rocca Trasporti s.r.l. nei confronti di Mediterranea s.r.l. e di
Zurigo Assicurazioni s.a., nelle rispettive qualità di
responsabile civile del danno in quanto proprietaria del veicolo
antagonista, e di compagnia che copre i rischi dalla circolazione
dello stesso veicolo, il Giudice di pace di Palermo, con ordinanza
depositata il 20 marzo 2008, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 149 del decreto legislativo 7 settembre
2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), per violazione
degli artt. 3, 24, 76 e 111 della Costituzione.
Secondo il giudice a
quo, la norma censurata ha previsto un'azione diretta del danneggiato
nei confronti del proprio assicuratore, eliminando il diritto,
spettante a qualunque danneggiato da fatto illecito, di agire (anche)
contro il responsabile del danno e sostituendo alla legittimazione
passiva dell'assicuratore per la r.c.a. di quest'ultimo quella
dell'assicuratore dello stesso danneggiato.
Il rimettente assume
la rilevanza della questione, per il fatto che, avendo la compagnia
assicuratrice convenuta eccepito il proprio difetto di legittimazione
passiva, alla luce del citato art. 149, per dover essere l'azione
proposta nei soli confronti dell'assicuratore del veicolo della
stessa attrice, la dichiarazione d'incostituzionalità della
norma indurrebbe al rigetto dell'eccezione, mentre in caso contrario
l'eccezione dovrebbe essere accolta, con conseguente rigetto della
domanda.
Il Giudice di pace di
Palermo esclude di poter praticare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma, argomentando che
l'espressione letterale della norma stessa, nel senso che “i
danneggiati devono rivolgere la richiesta di risarcimento all'impresa
di assicurazione che ha stipulato il contratto relativo al veicolo
utilizzato” e che in caso di mancata o insufficiente offerta,
“il danneggiato può proporre l'azione diretta di cui
all'articolo 145, comma 2, nei soli confronti della propria impresa
di assicurazione”, configura per il danneggiato l'obbligo senza
alternative di agire contro la propria compagnia assicuratrice.
Del resto –
argomenta il rimettente – se lo scopo della norma, rivelato
anche dai lavori preparatori e dalle dichiarazioni di Governo, è
quello di ridurre i costi dei risarcimenti a carico delle compagnie,
e così anche dei premi assicurativi, l'interpretazione non può
che essere rigorosa, come si ricava anche dall'art. 150 dello stesso
Codice, che, nel rimettere alla normazione secondaria procedure e
rapporti tra imprese, richiama “i benefici derivanti agli
assicurati dal sistema di risarcimento diretto”. Lo stesso
d.P.R. 18 luglio 2006, n. 254, attuativo dell'art. 150, predispone
appropriati strumenti per il raggiungimento dello scopo della
riduzione dei costi, escludendo che le imprese debbano sostenere
spese legali e stabilendo la coincidenza tra soggetto che assiste il
danneggiato e soggetto che deve formulare la proposta risarcitoria,
sicché il danneggiato è di fatto impossibilitato a
rivolgersi ad un professionista, e, non essendo così in grado
di valutare l'offerta dell'assicurazione, finirà per accettare
risarcimenti inferiori al pregiudizio realmente subito. La stessa
legge delega (L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di
qualità della regolazione, riassetto normativo e
codificazione. – Legge di semplificazione 2001) ha stabilito,
tra i criteri direttivi dell'emanando Codice delle assicurazioni, la
tutela dei consumatori e dei contraenti più deboli, cioè
degli assicurati, il che potrebbe avvenire solo attraverso un
abbassamento dei premi di assicurazione. In conclusione, ammettere
un'interpretazione alternativa, che faccia salva la tradizionale
azione di danni contro il responsabile civile, vanificherebbe
l'obiettivo del legislatore, perché, rimanendo prevedibilmente
marginale l'azione diretta, le compagnie dovrebbero continuare a
sostenere ingenti costi per l'assistenza tecnica dei danneggiati.
Il rimettente, poi,
nell'esporre le ragioni di non manifesta infondatezza della
questione, denuncia la violazione dell'art. 76 Cost., perché
l'azione diretta del danneggiato nei confronti del proprio
assicuratore appare innovazione sostanziale e significativa, che, nel
contempo, elimina il diritto, spettante a qualunque danneggiato da
fatto illecito, di agire (anche) contro il responsabile del danno e
sostituisce, quanto all'azione diretta, alla legittimazione passiva
dell'assicuratore per la r.c.a. di quest'ultimo (pur prevista, ove
manchino le condizioni di applicabilità dell'art. 149,
dall'art. 144 dello stesso Codice delle assicurazioni, e, secondo la
disciplina previgente, dall'art. 18 della legge n. 990 del 1969),
quella dell'assicuratore dello stesso danneggiato.
Tale innovazione
avrebbe dovuto essere oggetto di una delega specifica, che però
non si rinviene nella legge n. 229 del 2003, la quale si proponeva
semplicemente di realizzare una semplificazione ed un riassetto della
legislazione assicurativa, nel rispetto dei principi indicati. Non
sembra possibile giustificare le innovazioni apportate alla luce dei
criteri guida della codificazione assicurativa, che sono quelli
dell'adeguamento alla normativa comunitaria e della tutela del
consumatore e del contraente più debole, anche riguardo alla
correttezza dei procedimenti di liquidazione dei sinistri: il
soggetto dichiaratamente favorito dalla nuova disciplina è il
danneggiato, non l'assicurato, sia perché l'assicurazione
copre i danni patiti dai terzi e non dal responsabile civile
(contraente nel rapporto assicurativo), sia con riferimento al caso
del danneggiato conducente di veicolo altrui. Ché anzi, il
rischio di aumento del malus che consegue a danno dell'assicurato
dall'esborso del proprio assicuratore a favore di chi lamenta il
danno, imporrebbe la partecipazione dell'assicurato al procedimento
liquidatorio per far valere le proprie ragioni.
Neppure l'obiettivo
di ridurre i costi di gestione per ottenere l'abbattimento dei premi
assicurativi, può riconoscersi tra i criteri direttivi della
legge delega, che indica solo la tutela giuridica dell'assicurato.
Inoltre, il decreto attuativo del codice predispone gli strumenti per
ridurre i costi di gestione delle imprese assicurative, ma non
assicura quelli idonei a consentire che i vantaggi economici della
riforma possano esser partecipati con gli assicurati (attraverso la
riduzione dei premi), piuttosto che destinati a profitto d'impresa.
Il vizio di eccesso
di delega è rilevabile anche sotto il profilo dell'assenza del
parere del Consiglio di Stato, dato che le disposizioni recanti la
procedura di risarcimento diretto (art. 149) e la relativa disciplina
(articolo 150) furono inserite da ultimo nel Codice delle
assicurazioni sulla base del parere reso dalle competenti Commissioni
parlamentari, ma non erano presenti nello schema di decreto
legislativo sul quale il Consiglio di Stato aveva previamente
espresso il proprio parere.
La violazione
dell'art. 3 Cost. è denunciata dal giudice a quo sotto il
profilo della disparità di trattamento tra le ipotesi di
diversa entità dei danni. La procedura obbligatoria del
risarcimento diretto si applica infatti anche ove la persona del
conducente (non, anche parzialmente, responsabile) abbia subito
lesioni con postumi permanenti inabilitanti superiori al 9%. La
diversità tra le due ipotesi (danni fisici lievi o danni al
veicolo e danni alle cose trasportate, da un lato, e danni fisici
gravi e perdita di un congiunto, dall'altro) incide
ingiustificatamente non solo sulla procedura di liquidazione del
danno e sul riferimento soggettivo passivo dell'azione risarcitoria
diretta, ma anche sul piano sostanziale, giacché per coloro
cui è applicabile la procedura ordinaria di liquidazione il
risarcimento è regolato da un atto normativo primario, mentre,
per coloro cui si applica la procedura di risarcimento diretto,
l'art. 150 del Codice demanda a una fonte normativa secondaria di
tipo regolamentare il compito di stabilire – senza, peraltro,
al contempo, indicare alcun criterio direttivo – il grado di
responsabilità delle parti ed i limiti di risarcibilità
dei danni accessori, introducendo, attraverso la delegificazione di
detta materia, una diversità di trattamento sostanziale dei
diritti dei danneggiati da sinistro stradale. Se anche la procedura
di risarcimento diretto fosse ritenuta vantaggiosa per il
danneggiato, ne conseguirebbe l'irragionevolezza della esclusione da
essa di coloro che, stante la rilevanza dei danni subiti,
maggiormente ne beneficerebbero. Ove invece fosse da ritenere
svantaggiosa (come in realtà), la compressione del diritto
all'integrità fisica e della proprietà privata non
appare bilanciata dagli interessi economici delle imprese e degli
assicurati, attesa la tutela preferenziale di tali diritti.
La questione relativa
alla violazione dell'art. 24 Cost. è sollevata con riguardo
alla sostituzione, quale legittimato passivo dell'azione
risarcitoria, dell'assicuratore del veicolo utilizzato dal
danneggiato al responsabile civile e all'assicuratore di
quest'ultimo, dei quali la norma censurata esclude la legittimazione
passiva. Peraltro, a ritenere tuttora sussistente, nei casi in cui è
applicabile la procedura di risarcimento diretto, la legittimazione
passiva del responsabile civile prevista dagli artt. 2043 e 2054 cod.
civ., sarebbe frustrata la ratio legis dell'istituto in esame, tenuto
conto che il responsabile civile nei cui confronti fosse proposta
l'azione risarcitoria potrebbe chiamare in giudizio il proprio
assicuratore esercitando la domanda di garanzia, con conseguente
duplicazione delle spese processuali sostenute dalle imprese di
assicurazione per la gestione dei sinistri, e aumento dei premi
assicurativi, in contrasto con l'obiettivo del legislatore delegato.
Anche a ritenere
consentita la partecipazione in giudizio del responsabile civile, la
lesione del diritto di difesa sussisterebbe ugualmente: la chiamata
dell'assicuratore da parte di quest'ultimo (che, ad esempio, rimanga
contumace) sarebbe meramente eventuale; il danneggiato non avrebbe
interesse ad esperire azione diretta contro di lui; inoltre, essendo
il responsabile civile litisconsorte solo facoltativo, la sua
confessione non potrebbe esser liberamente valutata dal giudice nei
confronti dei litisconsorzi, come nel litisconsorzio necessario.
Ma l'aspetto più
eclatante – ad avviso del rimettente – è che la
sostituzione del contraddittore naturale (il danneggiante e il suo
garante) del danneggiato con un soggetto del tutto estraneo al
responsabile del danno, comporta che il danneggiato non può
avvalersi degli ordinari mezzi istruttori, quale l'interrogatorio
formale, la richiesta di ordine di esibizione della denuncia di
sinistro fatta dal responsabile del danno, nonché la richiesta
di ordine di esibizione della perizia comparativa effettuata anche
sul veicolo assicurato o delle fotografie riproducenti quest'ultimo.
Il danneggiato non potrebbe nemmeno avvalersi di uno degli elementi
di prova più significativi, recentemente valorizzati dalla
riforma del codice di procedura civile (che impone al convenuto di
prendere posizione sui fatti posti dall'attore a fondamento della
domanda), e particolarmente rilevanti nell'ambito del processo del
lavoro, ossia del tenore delle difese espletate nel primo atto
difensivo, nonché del rilievo del comportamento processuale e
anche preprocessuale delle parti.
Il diritto di difesa
del danneggiato appare poi limitato da eventuali obblighi
contrattuali intercorrenti con il proprio assicuratore.
Ne risulta minata
anche la parità delle armi delle parti nel processo, con
violazione dell'art. 111 Cost., sia a causa degli obblighi
contrattuali e legali (obbligo di denunciare il sinistro)
dell'attore-danneggiato nei confronti del proprio
assicuratore-convenuto, sia per la netta differenza di strumenti
processuali e mezzi probatori tra le parti (ad es. l'assicuratore del
danneggiato si può avvalere, contro il danneggiato, della
denuncia di sinistro da lui presentata in adempimento dell'obbligo di
legge, e ancora di ogni argomento di prova fondato sul suo
comportamento processuale e preprocessuale, nonché, se lo
ritiene conveniente, di ogni atto trasmessogli dall'assicuratore del
responsabile, senza al contempo che il danneggiato attore possa
chiederne utilmente l'esibizione).
2. – Nel
giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità
e l'infondatezza nel merito della questione sollevata.
Secondo la difesa
erariale non è adeguatamente valutata e motivata la rilevanza
della questione. Il rimettente, al di là di generiche
petizioni di principio, non compie alcuna verifica dei presupposti di
applicabilità della procedura prevista dal censurato art. 149,
e non accerta se sussista la responsabilità dell'altro
conducente.
Le questioni
sarebbero, nel merito, manifestamente infondate. E' da escludere che
vi sia stato stravolgimento del sistema, essendosi nella sostanza
costituita in capo all'assicurazione un'obbligazione finalizzata a
rafforzare la posizione dell'assicurato, vittima del sinistro. La
liquidazione dei danni da parte dell'assicurazione del danneggiato è
operata per conto dell'impresa assicuratrice del veicolo
responsabile, al fine di rendere più sollecito il
risarcimento, nell'interesse del danneggiato. La regolazione dei
rapporti tra le imprese avverrà successivamente;
l'assicurazione del responsabile civile può intervenire in
giudizio con estromissione di quella del danneggiato; è
inoltre prevista la rivalsa della prima sulla seconda per quanto
pagato in eccedenza.
La norma censurata
non si porrebbe al di fuori dei criteri direttivi della legge delega
dato che l'espressione “soggetto contraente” comprende
anche il soggetto assicurato, legato da un vincolo contrattuale con
la compagnia di assicurazione, rispetto alla quale, anzi, emerge la
debolezza contrattuale. In sostanza, l'ambito semantico della
locuzione impiegata dalla legge delega conferisce ampio margine di
discrezionalità al legislatore delegato nel predisporre gli
strumenti a favore del contraente più debole.
Il parere del
Consiglio di Stato, non vincolante, è concepibile riguardo al
corpus normativo nel suo complesso, non già riguardo alla
singola disposizione normativa della legge delegata. Esso, inoltre, è
richiesto proprio dalla capacità innovativa della
codificazione delegata, che comporta, nelle intenzioni del
legislatore, non già il semplice riordino normativo, ma il
“riassetto” (come recita lo stesso titolo della legge n.
229 del 2003) della regolazione in un determinato settore, quindi con
forza innovativa ben più incisiva dei semplici regolamenti di
delegificazione. Dalla stessa relazione del Ministero delle attività
produttive, risulta che la stesura delle norme modificate mira a
migliorare il coordinamento interno con le disposizioni sulle
procedure di risarcimento e sul piano formale a realizzare una
maggiore chiarezza espositiva.
Riguardo alla
violazione dell'art. 3 Cost., non sarebbe ravvisabile alcuna
disparità di trattamento, posto che il diritto del trasportato
non è sacrificato ma solo disciplinato con la previsione di
una modalità di azione in giudizio, da ritenere più
rapida e satisfattiva.
Con riferimento, poi,
alla pretesa violazione del diritto di difesa, il giudice a quo non
avrebbe considerato che non cessano di operare le presunzioni di cui
all'art. 2054 cod. civ.: l'attore non risentirebbe alcun pregiudizio
dall'atteggiamento processuale della convenuta.
Considerato in diritto
1. – Il Giudice
di pace di Palermo dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 149 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209
(Codice delle assicurazioni private), che introduce a favore del
danneggiato in incidente stradale una speciale azione diretta da
esperire contro il proprio assicuratore, per violazione degli artt.
3, 24, 76 e 111 della Costituzione.
La norma impugnata
prevede che – in ipotesi di sinistro tra due veicoli a motore
identificati ed assicurati per la responsabilità civile
obbligatoria, dal quale siano derivati danni ai veicoli coinvolti o
ai loro conducenti – i danneggiati devono rivolgere la propria
richiesta di risarcimento all'impresa di assicurazione che ha
stipulato il contratto relativo al veicolo utilizzato (comma 1). La
stessa disposizione non si applica ai veicoli immatricolati
all'estero e limita l'applicabilità del nuovo sistema (comma
2) ai soli danni al veicolo, alle cose trasportate dell'assicurato e
del conducente, e al danno alla persona del conducente non
responsabile, se contenuto nel limite di cui all'art. 139 dello
stesso Codice (postumi pari o inferiori al 9%).
La questione è
ammissibile, avendo il rimettente adeguatamente riferito i termini
rilevanti nella lite sottoposta al suo giudizio, dai quali discende
l'applicabilità dell'art. 149 del Codice delle assicurazioni.
Egli espone con chiarezza che la domanda verte sul risarcimento dei
danni materiali, e, atteso l'oggetto della domanda, che non riguarda
anche i danni alla persona, l'accertamento in ordine all'esclusiva
responsabilità dell'altro conducente è irrilevante,
giacché tale elemento non è posto dalla norma censurata
quale condizione dell'azione da essa regolata.
2. – Nel merito
la questione non è fondata.
2.1 – I profili
di incostituzionalità evidenziati dal Giudice di pace di
Palermo sono riconducibili a due distinti ambiti attinenti,
rispettivamente, al vizio di formazione legislativa (art. 76 Cost.) e
alla lesione di diritti costituzionalmente protetti (artt. 3, 24, 111
Cost.).
La lettura dell'art.
149 del Codice delle assicurazioni, da parte del Giudice di pace di
Palermo, approda all'esclusività della tutela apprestata al
danneggiato da sinistro stradale e all'obbligatorietà
dell'azione configurata, nei casi previsti dalla stessa norma
(sostanzialmente: danni ai veicoli, alle cose trasportate e alla
persona del conducente con invalidità fino al 9%). La
ricostruzione si basa su aspetti letterali e sistematici.
Sotto il primo
profilo, l'espressione “il danneggiato può proporre
l'azione diretta di cui all'articolo 145, comma 2, nei soli confronti
della propria impresa di assicurazione”, non potrebbe che
indurre a configurare un obbligo senza alternative, per il
danneggiato, di agire contro la propria compagnia assicuratrice:
secondo il rimettente l'espressione “potere nei soli confronti”
esclude l'esercizio del potere nei confronti di altri.
Si può
osservare in proposito che l'oggetto della perifrasi non è
tanto il rapporto che, con riguardo alla proposizione di un'azione,
il legislatore vuole instaurare a favore di un soggetto, quanto
l'azione stessa, che è individuata nei confronti (e nei soli
confronti) di un determinato soggetto, che è l'assicuratore
del danneggiato.
Così
individuato l'oggetto dell'azione, si passa, appunto, a stabilire la
norma (anzi la facultas) agendi a favore di un soggetto, il
danneggiato appunto, il quale “può” – ma non
“deve” – esperire quell'azione.
Sulla base del
significato proprio delle parole, secondo la loro connessione (art.
12 disposizioni sulla legge in generale), l'azione diretta contro il
proprio assicuratore è configurabile come una facoltà,
e quindi un'alternativa all'azione tradizionale per far valere la
responsabilità dell'autore del danno.
Secondo
l'interpretazione sistematica del giudice rimettente, lo scopo della
norma ricavabile dai lavori preparatori sarebbe poi quello di ridurre
i costi dei risarcimenti a carico delle compagnie, e così
anche dei premi assicurativi. A tal fine l'applicazione del nuovo
sistema non potrebbe che essere rigoroso e non ammettere alternative,
come si ricaverebbe dall'art. 150 dello stesso Codice. In altre
parole, lo scopo della legge verrebbe vanificato ove si pretendesse
di duplicare la tutela attraverso la procedura del risarcimento
diretto, con la sopravvivenza della tutela tradizionale contro il
responsabile civile e l'assicuratore di quest'ultimo. Non vi sarebbe
risparmio di costi e, quindi, neppure riduzione dei premi.
L'argomentazione del
rimettente, sul piano degli scopi del sistema legislativo, può
essere condivisibile, ma non esaurisce la spiegazione delle finalità
che si pone la norma. Che il risparmio per le compagnie assicurative
possa concorrere a costituire la ratio legis è possibile,
anche se il richiamo dell'art. 150 del Codice delle assicurazioni ai
“benefici derivanti agli assicurati dal sistema di risarcimento
diretto”, quale principio per la cooperazione tra le imprese di
assicurazione nell'approntamento della normativa secondaria emanata
in attuazione, non equivale ad un suggello della esclusività
dell'azione diretta contro l'assicuratore del danneggiato quale
condicio sine qua non per l'ottenimento dello scopo di riduzione dei
premi. Detto richiamo sembra, piuttosto, agevolare il conducente
assicurato nella ricerca dell'interlocutore per il conseguimento
della riparazione del danno subito, in fase stragiudiziale e, ove
occorra, mediante l'actio iudicii.
Alla base
dell'innovazione vi è, invece, l'idea che uno dei principali
ostacoli allo sviluppo delle effettive condizioni di concorrenza nel
mercato assicurativo è rappresentato dalla particolare natura
del rapporto contrattuale che si instaura nella r.c.a.:
l'indennizzato non è il cliente dell'assicurazione, ma
tipicamente è una terza parte senza vincoli contrattuali con
la compagnia di assicurazione tenuta ad effettuare il rimborso.
Creando la legge un
rapporto diretto tra impresa e cliente, e stimolando la ricerca da
parte di quest'ultimo della “miglior compagnia”, risulta
forte l'incentivo per le imprese ad investire nella concorrenza sulla
qualità di servizi offerti e nella efficienza nella gestione
dei sinistri.
Pertanto, non è
l'obbligatorietà del sistema di risarcimento diretto che
impone le condizioni di un mercato concorrenziale, bensì la
ricerca, da parte delle compagnie, della competitività con
l'offerta di migliori servizi, e l'incentivo dei clienti non solo ad
accettare quella determinata offerta contrattuale, ma a ricorrere al
meccanismo, ove ve ne sia bisogno, del risarcimento diretto, come il
più conveniente, ferma restando la possibilità di
opzione per l'azione di responsabilità tradizionale, e per
l'azione diretta contro l'assicuratore del responsabile civile.
Un'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 149 consentirebbe, accanto
all'azione diretta contro la compagnia assicuratrice del veicolo
utilizzato, la persistenza della tutela tradizionale nei confronti
del responsabile civile, dal momento che il Codice delle
assicurazioni si è limitato “a rafforzare la posizione
dell'assicurato rimasto danneggiato, considerato soggetto debole,
legittimandolo ad agire direttamente nei confronti della propria
compagnia assicuratrice, senza peraltro togliergli la possibilità
di fare valere i suoi diritti secondo i principi della responsabilità
civile dell'autore del fatto dannoso” (ordinanza n. 441 del
2008).
Il predetto Codice,
nel quadro di un complessivo “riassetto” della materia –
il termine è impiegato dal legislatore delegante, che proprio
con l'art. 1 della legge n. 229 del 2003 modifica i principi
ispiratori della delegazione legislativa di cui all'art. 20 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, al fine di garantire organicità e
completezza della materia oggetto del riordino – introduce un
meccanismo che, in presenza di certe condizioni, agevola la tutela
del danneggiato e, in prospettiva, come lo stesso giudice a quo
riconosce, si propone di creare le condizioni per un miglioramento
delle prestazioni assicurative. Pur nell'approssimativo coordinamento
delle norme del titolo X del Codice, nel loro complesso e nei
rapporti con la disciplina vigente, nulla autorizza a ritenere che
siano stati stravolti i principi in tema di responsabilità
civile, tanto più che le norme poste dal legislatore delegato
sono da interpretare nel significato compatibile con i principi ed i
criteri direttivi della delega (sentenze n. 98 del 2008 e nn. 170 e
340 del 2007).
Nella misura in cui
l'azione diretta contro l'assicuratore del danneggiato non
rappresenta una diminuzione di tutela, ma un ulteriore rimedio a
disposizione del danneggiato, non è riconoscibile un vizio nel
procedimento di formazione legislativa: il sistema di liquidazione
del danno creato nell'esercizio della delega è misurabile nei
termini del riassetto normativo delegato.
La non
riconoscibilità del denunciato stravolgimento del sistema dà
ragione del contributo consultivo offerto alla formazione del d.lgs.
n. 209 del 2005 dal Consiglio di Stato (parere n. 11603/05) su uno
schema che ancora non comprendeva il rimedio migliorativo descritto,
tanto più che un esame puntuale della coerenza delle
disposizioni recate dalla nuova normativa sull'azione diretta con i
criteri direttivi della legge di delega n. 229 del 2003, è
stato comunque compiuto a posteriori, in sede di consultazione sulla
normativa secondaria, attuativa dell'art. 150 (pareri n. 5074/05 e n.
746/06).
Il nuovo sistema
agevola i danneggiati che hanno contratto l'assicurazione (che non è
dubbio rientrino in dette categorie), anche in relazione allo
specifico riferimento dell'art. 4 lettera b) della legge delega al
“processo di liquidazione dei sinistri, compresi gli aspetti
strutturali di tale servizio”: se l'ipotesi statisticamente più
accreditata, che il danneggiato coincida con il conducente
assicurato, costituisce attuazione del principio di tutela del
consumatore posto dalla legge delega, l'estensione delle nuove
modalità di tutela al conducente non contraente resta elemento
neutro, dato che comunque, secondo i principi tradizionali del
risarcimento diretto nell'assicurazione obbligatoria (art. 18 della
legge n. 990 del 1969), il conducente dovrebbe rivolgersi ad un
assicuratore con cui non ha nessun contratto. Ne viene
sostanzialmente modificata la modalità di ottenimento della
tutela, ma non risultano sovvertiti i criteri posti dalla legge
delega. La constatazione riguarda anche l'adeguamento alla disciplina
comunitaria (art. 4 lettera a), giacché l'esperibilità
dell'azione di responsabilità e di quella diretta contro
l'assicuratore del responsabile civile, secondo un'interpretazione
costituzionalmente orientata, si dimostra rispettosa della direttiva
2005/14/CE: questa obbliga gli Stati membri a provvedere affinché
le persone lese da un sinistro, causato da un veicolo assicurato,
possano avvalersi di un'azione diretta nei confronti dell'impresa che
assicura contro la responsabilità civile la persona
responsabile del sinistro. Senza considerare che l'azione diretta è
ora esperibile contro il proprio assicuratore, perché questi
non fa altro che liquidare il danno per conto dell'assicurazione del
danneggiante (art. 149, comma 3, del Codice delle assicurazioni),
tanto che la seconda può intervenire nel giudizio intrapreso
dal danneggiato contro il primo, ed estrometterlo (comma 6).
La tesi
dell'ammissibilità, accanto all'azione diretta, della
tradizionale azione di responsabilità civile, toglie, altresì,
fondamento alle censure di ordine sostanziale mosse dal rimettente,
sotto i profili della lesione del diritto di azione e dei principi
del giusto processo, nonché della disparità di
trattamento riguardo ad altre categorie di danneggiati.
Il nuovo sistema di
risarcimento diretto non consente di ritenere escluse le azioni già
previste dall'ordinamento in favore del danneggiato. Del resto, dati
i limiti imposti dalla legge delega e la necessità, già
sottolineata, di interpretare la normativa delegata nel significato
compatibile con principi e criteri direttivi della delega stessa, la
scelta del danneggiato di procedere nei soli confronti del
responsabile civile trova fondamento nella normativa codicistica, non
esplicitamente abrogata. Allo stesso modo in cui fu pacificamente
ritenuto che l'introduzione, con l'art. 18 della legge 24 dicembre
1969, n. 990, dell'azione diretta contro l'assicuratore non elideva
l'ordinaria azione di responsabilità civile nella circolazione
stradale (art. 2054 cod. civ.: v., da ultimo, Cass., sentenza 11
giugno 2008, n. 15462), parimenti, la disciplina confermativa
dell'azione diretta (art. 144 Cod. ass.) e l'introduzione di
un'ipotesi speciale di essa, quella contro il proprio assicuratore
(art. 149), non può aver precluso l'azione di responsabilità
civile.
A favore del
carattere alternativo, e non esclusivo, dell'azione diretta nei soli
confronti del proprio assicuratore, depone, poi, oltre
all'interpretazione coerente della delega (dalla quale non sembra
emergere la possibilità di uno stravolgimento del sistema),
uno dei principi fondamentali della stessa, che è quello (art.
4, comma 1, lettera b) della “tutela dei consumatori e più
in generale dei contraenti più deboli avuto riguardo alla
correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione
dei sinistri, compresi gli aspetti strutturali di tale servizio”.
In presenza di tale formula, appare coerente con le finalità
della legge delega un rafforzamento del servizio a tutela dei
consumatori e dei contraenti deboli, che si estrinseca attraverso il
riconoscimento di una ulteriore modalità di tutela.
Non si ignora che
l'interpretazione costituzionalmente orientata, la quale, accanto
alla nuova azione diretta contro il proprio assicuratore, ammette
l'esperibilità dell'azione ex art. 2054 c.c. e dell'azione
diretta contro l'assicuratore del responsabile civile, apre una serie
di problemi applicativi. Tuttavia, la soluzione di detti problemi
esula dai limiti del giudizio costituzionale, non potendo che essere
demandata agli interpreti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 149 del
decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle
assicurazioni private), sollevata, in riferimento agli articoli 3,
24, 76 e 111 della Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo, con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 10 giugno 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE,
Presidente
Alfio FINOCCHIARO,
Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 19 giugno 2009.
Il Direttore della
Cancelleria
F.to: DI PAOLA
