LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSELLI Federico
- President - -
Dott. DE RENZIS Alessandro
- Consiglie - -
Dott. PICONE Pasquale -
rel. Consiglie - -
Dott. NOBILE Vittorio
- Consiglie - -
Dott. CURZIO Pietro
- Consiglie - -
ha
pronunciato la seguente: sentenza
sul ricorso 21857-2006 proposto da:
CONI, in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 7, presso lo studio
dell’avvocato TONUCCI MARIO, che lo rappresenta e difende,
giusta mandato a margine del ricorso;
• ricorrente -
contro
ISPETTORATO PROVINCIALE DEL LAVORO DI SIRACUSA,
in persona del Dirigente pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO,
che lo rappresenta e
difende ope legis, (ATTO DI COSTITUZIONE del
12/12/06);
• resistente con
mandato -
avverso la sentenza n. 987/2005 del TRIBUNALE di
SIRACUSA, depositata il 13/07/2005 r.g.n. 1384/98;
udita la relazione della causa svolta nella
pubblica udienza del 17/03/2010 dal Consigliere Dott. PASQUALE
PICONE;
udito l’Avvocato TONUCCI MARIO;
udito il P.M. In persona del Sostituto
Procuratore Generale Dott. MATERA MARCELLO, che ha concluso per
l’accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
Fatto
1. Con la sentenza di
cui si chiede la cassazione il giudice unico del Tribunale di
Siracusa rigetta l’opposizione proposta dal Comitato Olimpico
Nazionale Italiano – CONI – avverso l’ordinanza
ingiunzione n. 97/0150/0593, emessa dall’Ispettorato
provinciale del lavoro di Siracusa e notificata il 20.10.1998 per il
pagamento di L. 359.200 a titolo di sanzione amministrativa per
violazione dell’obbligo di consegna del prospetto paga a
lavoratori dipendenti.
2 I motivi di opposizione sono ritenuti infondati
perché: a) l’ordinanza risultava sufficientemente
motivata con il rinvio al verbale di accertamento dell’illecito
contestato e la precisazione dell’obbligo legislativo violato,
ancorchè non fossero confutate specificamente le difese
scritte del trasgressore; b) non vi era la prova che il legale
rappresentante del CONI avesse fatto richiesta di essere sentito
personalmente, nella qualità, nel procedimento amministrativo
relativo alla violazione contestata; c) i rapporti di lavoro ai quali
si riferiva la violazione avevano natura subordinata e non autonoma,
sicchè, anche solo per il tramite del disposto dell’art.
2126 c.c. Trovava applicazione l’obbligo di consegna del
prospetto paga secondo le prescrizioni della L. n. 4 del 1953, art.
1.
3. Il ricorso del CONI
si articola in cinque motivi;
l’amministrazione deposita “atto di
costituzione” ai fini della partecipazione alla discussione
orale, ma non svolge attività di resistenza.
Diritto
RITENUTO IN DIRITTO
1. Con il primo motivo
di ricorso si denuncia violazione della L. n. 689 del 1981, art. 18 e
della L. n. 4 del 1953, art. 1, unitamente a vizio di motivazione,
perché l’ordinanza ingiunzione, che non rinviava
esplicitamente al verbale di accertamento, comunque atto diverso che
precede le difese della parte, doveva essere ritenuta priva della
motivazione prescritta dalla legge, sia perché non conteneva
alcun esame delle difese proposte nel procedimento amministrativo,
sia perché, in presenza di una fattispecie astratta di
violazione contemplante ipotesi alternative di condotte illecite
(omessa o ritardata consegna del prospetto; ovvero, consegna di
prospetto paga contenente indicazioni di retribuzioni d’importo
diverso da quelle corrisposte) non recava indicazioni univoche circa
la condotta addebitata.
2. Con il secondo
motivo di ricorso si denuncia violazione della L. n. 689 del 1981,
art. 18 e dell’art. 112 c.p.c., unitamente a vizio della
motivazione, perché vi era stata violazione dell’obbligo
per l’autorità ingiungente di sentire personalmente gli
interessati che ne avessero fatto richiesta e tale richiesta era
stata formulata dal legale rappresentatane del CONI proprio in
relazione alla violazione contestata.
3. La Corte, esaminati
unitariamente i primi due motivi del ricorso perché per
entrambi deve trovare applicazione lo stesso principio di diritto,
come in seguito sarà specificato, li giudica privi di
fondamento.
3.1. Va osservato, in
primo luogo, che la giurisprudenza della Corte è consolidata
nel senso che il contenuto dell’obbligo, imposto dalla L. 24
novembre 1981, n. 689, art. 18, comma 2, di motivare l’atto
applicativo della sanzione amministrativa, va individuato in funzione
dello scopo della motivazione stessa, che è quello di
consentire all’ingiunto la tutela dei suoi diritti mediante
l’opposizione.
Pertanto, il suddetto obbligo deve considerarsi
soddisfatto quando dall’ingiunzione risulti la violazione
addebitata, in modo che l’ingiunto possa far valere le sue
ragioni e il giudice esercitare il controllo giurisdizionale, con la
conseguenza che è ammissibile la motivazione per relationem
mediante il richiamo di altri atti del procedimento amministrativo e,
in particolare, del verbale di accertamento, già noto al
trasgressore in virtu’ della obbligatoria preventiva
contestazione (limitatamente alle pronunzie piu’ recenti, si
richiamano: Cass. 20 luglio 2009, n. 16838; 23 luglio 2009, n. 17345;
22 dicembre 2008, n. 29916; 22 luglio 2008, n. 20189).
Nel caso di specie, il giudice del merito ha
accertato (e cio’ viene ammesso dallo stesso ricorrente: pag. 8
del ricorso) che l’ordinanza conteneva il riferimento al
rapporto redatto dall’ispettore verbalizzante, e quindi al
verbale notificato al trasgressore il 7.11.1996 e contenente la
compiuta precisazione del fatto addebitato, sicchè la mera
indicazione del testo della norma violata (dovuta all’uso di
modello prestampato) non poteva originare dubbi in ordine al fatto
contestato.
3.2. Per quanto
attiene al nucleo principale della censura contenuta nel primo motivo
di ricorso, relativa al mancato esame del contenuto delle difese
scritte versate nel procedimento amministrativo, si deve applicare il
principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite della Corte con la
sentenza 28 gennaio 2010, n. 1786, emessa a composizione di contrasto
di giurisprudenza e concernente la portata del sindacato del giudice
dell’opposizione sull’ordinanza ingiunzione rispetto al
difetto di motivazione di questa in riferimento alle deduzioni
difensive dell’interessato in sede amministrativa: “I
vizi motivazionali dell’ordinanza ingiunzione in relazione agli
argomenti di difesa introdotti dal trasgressore nel procedimento
amministrativo non comportano l’invalidità del
provvedimento, e quindi l’insussistenza del diritto di credito
derivante dalla violazione commessa, in quanto il giudizio
susseguente investe il rapporto e non l’atto e, quindi,
sussiste la cognizione piena del giudice, che potrà (e dovrà)
valutare le deduzioni difensive proposte in sede amministrativa e in
ipotesi non esaminate o non motivatamente respinte, se riproposte nei
motivi di opposizione, e decidere su di esse con pienezza di poteri
sia che le stesse investano questioni di diritto, sia che investano
questioni di fatto”.
3.3. Con la stessa
sentenza le Sezioni unite della Corte, nell’ambito della
portata centrale attribuita alla natura del giudizio di opposizione,
come giudizio sul rapporto e non sull’atto, e della conseguente
irrilevanza del mancato esame delle difese articolate al fine di
sollecitare l’esercizio di autotutela da parte
dell’amministrazione, hanno affermato, mutando il precedente
consolidato indirizzo delle sezioni semplici, che la mancata
audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta in sede
amministrativa non comporta l’invalidità dell’ordinanza
ingiunzione.
Ne consegue l’infondatezza in diritto anche
del secondo motivo, restando assorbite le censure relative
all’accertamento di fatto secondo cui non vi sarebbe stata
idonea richiesta di audizione.
4. Con il terzo motivo
di ricorso è denunciata violazione dell’art. 2697 c.c. E
L. n. 689 del 1981, art. 23 unitamente a vizio della motivazione, per
avere il Tribunale rigettato l’opposizione per non avere
l’opponente fornito la prova della natura autonoma del rapporto
di lavoro e, non, come avrebbe dovuto essere, perché
l’amministrazione del lavoro aveva fornito la prova della
natura subordinata, prova che certamente non era stata data mediante
la produzione soltanto del verbale recante le dichiarazioni dei
lavoratori (tutti interessati al riconoscimento del lavoro
subordinato, riconoscimento per il quale avevano agito in giudizio),
mentre elementi in contrario risultavano dalle deposizioni dei testi
indicati dal CONI, ritenuti inattendibili senza una valida
motivazione.
5. Il terzo motivo non
è fondato.
In tema di sanzioni amministrative, l’onere di
provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie
dell’illecito amministrativo sanzionato con l’ordinanza
ingiunzione opposta grava certamente sull’autorità che
ha emesso il provvedimento impugnato, che ha la veste sostanziale di
attrice in giudizio, mentre, a norma dell’art. 2697 c.c., grava
sull’opponente soltanto l’onere di provare fatti
modificativi o estintivi della pretesa sanzionatoria, restando
escluso il ricorso a presunzioni (salvo che non siano poste dalla
legge: vedi Cass., sez. un., 13 gennaio 2010, n. 356), presunzioni
che non possono ritenersi stabilite a favore della stessa autorità
se non quando i fatti sui quali esse si fondano siano tali da far
apparire l’esistenza del fatto ignoto come la conseguenza del
fatto noto, alla stregua di canoni di ragionevole probabilità
(vedi Cass. 10 agosto 2007, n. 17615; 7 marzo 2007, n. 527725 agosto
1997, n. 7951).
Tuttavia, questo principio non è stato in
realtà disatteso dalla sentenza impugnata, che non ha deciso
in base alla regola di riparto dell’onere della prova, ma ha
ritenuto provata nel giudizio la natura subordinata dei rapporti di
lavoro.
6. Con il quarto
motivo di ricorso si denuncia violazione dell’art. 2700 c.c. E
dell’art. 115 c.p.c. Unitamente a vizio di motivazione, per
avere la sentenza impugnata di fatto attribuito fede privilegiata al
verbale redatto dagli ispettori anche in ordine alla veridicità
delle dichiarazioni rese dai lavoratori sentiti, dichiarazioni
smentite dai testi R.E. E P.G.. Le deposizioni di questi testi,
infatti, recavano la precisazione che i collaboratori ( D.C., S.,
Pr.) non avevano obblighi di presenza nè erano tenuti a
giustificare assenze o ritardi, erano liberi di organizzare la
propria attività, non erano assoggettati a direttive ed a
poteri disciplinari; in particolare, il teste R. E. aveva affermato:
“sostanzialmente i predetti lavoratori collaboravano con il
CONI nei limiti della loro disponibilità e su propria
iniziativa”.
7. Con il quinto
motivo di ricorso, denunciando violazione degli artt. 2094 e 1362
c.c., nonchè vizi della motivazione, la sentenza impugnata
viene censurata perché le stesse dichiarazioni rese dai
lavoratori in sede di visita ispettiva risultavamo generiche e
irrilevanti ai fini della qualificazione dei rapporti come
subordinati: unico elemento preciso era costituito dal compenso fisso
mensile; sull’orario di lavoro i riferimenti risultavano
contrastanti; nulla era stato detto dell’obbligo di
giustificare le assenze e delle ferie, del contenuto concreto delle
direttive impartite dall’ente e degli eventuali controlli
sull’esecuzione delle prestazioni lavorative, dell’esercizio
di potere disciplinare; non risultava valutata la qualificazione dei
rapporti di lavoro, operata dalle parti, come di collaborazione
coordinata e continuativa;
l’affermazione relativa dell’assoggettamento
al potere direttivo e disciplinare, contenuta nella sentenza,
risultava generica e priva di indicazione delle fonti del
convincimento del giudice.
8. La Corte, esaminati
congiuntamente, per la connessione tra le argomentazioni, i motivi
quarto e quinto del ricorso, li giudica fondati nei limiti delle
precisazioni che seguono.
8.1. Costituisce
principio consolidato che, nel giudizio di opposizione avverso
l’ordinanza ingiunzione che irroga sanzioni amministrative, il
verbale di accertamento dell’infrazione fa piena prova, fino a
querela di falso, solo con riguardo ai fatti attestati dal pubblico
ufficiale come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun
margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonchè in
relazione alla provenienza del documento dallo stesso p.u. E delle
dichiarazioni rese dalle parti, mentre non è necessario, in
applicazione della disciplina di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c.,
l’esperimento del rimedio della querela qualora la parte
intenda limitarsi a contestare la verità sostanziale di tali
dichiarazioni ovvero la fondatezza di apprezzamenti o valutazioni del
verbalizzante, cui non si estende la fede privilegiata del documento
(Cass. Sez. un., 25 novembre 1992, n. 12545; 24 luglio 2009, n.
17355).
Applicazione del richiamato principio è che
le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori agli ispettori
dell’autorità che espleta funzioni di vigilanza e
controllo non hanno di per sè un valore probatorio
precostituito ed il giudice non puo’ porre il verbale a
fondamento della decisione, considerandolo come fonte esclusiva del
proprio convincimento. Vanno, infatti, liberamente apprezzate dal
giudice, nell’ambito di tutto il materiale raccolto, le
circostanze che l’ispettore riferisce di avere appreso da
dichiarazioni di terzi quali i lavoratori o che sono frutto di sue
deduzioni (Cass. 23 giugno 2008, n. 17049; 17 febbraio 2000, n.
17869).
8.2. La censura
secondo cui il Tribunale ha violato i richiamati principi di diritto
non è fondata, atteso che la sentenza ha proceduto alla
valutazione di tutto il materiale raccolto nella causa, senza
annettere fede privilegiata al verbale nella parte in cui recava
giudizi sulla natura subordinata dei rapporti di lavoro e riportava
le dichiarazioni dei lavoratori, non sottraendosi al compito di
valutare autonomamente le prove.
8.3. Neppure è
fondata la tesi dell’Ente ricorrente intesa a privilegiare la
volontà delle parti non quale si è manifestata nel
concreto svolgimento del rapporto, ma come configurata nelle
originarie pattuizioni contrattuali, pretendendo di trame una
presunzione di conformità della natura del rapporto al nomen
juris adoperato dalle parti.
Al riguardo va invece ribadito il prevalente
orientamento di questa Corte secondo cui la qualificazione del
rapporto compiuta dalle parti nella iniziale stipulazione del
contratto non è determinante stante la idoneità, nei
rapporti di durata, del comportamento delle parti ad esprimere sia
una diversa effettiva volontà contrattuale che una diversa
nuova volontà (cosi’ Cass. 4 febbraio 2002, n. 1420; 20
giugno 2003, n. 9900).
Il comportamento delle parti va dunque considerato e
valorizzato proprio perché idoneo a render manifesto il
concreto assetto che esse hanno inteso imprimere ai loro rapporti, a
prescindere dal carattere confermativo o non della originaria
qualificazione da essi voluta, fermo restando il ruolo di questa nei
casi, peraltro marginali, in cui ogni altra circostanza
complessivamente valutata non offra, ai fini della qualificazione del
rapporto, elementi decisivi in un senso o nell’altro.
8.4, Sono fondate, invece, le ulteriori censure
contenute nei due motivi di ricorso in esame.
La giurisprudenza della Corte, sulla premessa che
ogni attività umana economicamente rilevante puo’ essere
oggetto sia di rapporto di lavoro subordinato che di lavoro autonomo,
afferma che l’elemento tipico che contraddistingue il primo dei
suddetti tipi di rapporto è costituito dalla subordinazione,
intesa quale disponibilità del prestatore nei confronti del
datore, con assoggettamento del prestatore al potere organizzativo,
direttivo e disciplinare del datore di lavoro, ed al conseguente
inserimento del lavoratore nell’organizzazione aziendale con
prestazione delle sole energie lavorative corrispondenti all’attività
di impresa (tra le numerose decisioni, vedi Cass. 3 aprile 2000, n.
4036; 9 gennaio 2001, n. 224;
29 novembre 2002, n. 16697; 1 marzo 2001, n. 2970).
Viene pero’ precisato che l’esistenza
del vincolo di subordinazione va concretamente apprezzata con
riguardo alla specificità dell’incarico conferito; e,
proprio in relazione alle difficoltà che non di rado si
incontrano nella distinzione tra rapporto di lavoro autonomo e
subordinato alla luce dei principi fondamentali ora indicati, si è
ritenuto che in tale ipotesi è legittimo ricorrere a criteri
distintivi sussidiari, quali la presenza di una pur minima
organizzazione imprenditoriale, ovvero l’incidenza del rischio
economico, l’osservanza di un orario, la forma di retribuzione,
la continuità delle prestazioni e via di seguito (v. per
tutte, Cass. 27 marzo 2000, n. 3674; Cass. 3 aprile 2000, n. 4036,
cit.).
In particolare, è stato enunciato il
principio – che merita piena adesione – secondo il quale,
nel caso in cui la prestazione dedotta in contratto sia estremamente
elementare, ripetitiva e predeterminata nelle sue modalità di
esecuzione, oppure, all’opposto, nel caso di prestazioni
lavorative dotate di notevole elevatezza e di contenuto intellettuale
e creativo, al fine della distinzione tra rapporto di lavoro autonomo
e subordinato, il criterio rappresentato dall’assoggettamento
del prestatore all’esercizio del potere direttivo,
organizzativo e disciplinare puo’ non risultare, in quel
particolare contesto, significativo per la qualificazione del
rapporto di lavoro, ed occorre allora far ricorso a criteri
distintivi sussidiari, quali la continuità e la durata del
rapporto, le modalità di erogazione del compenso, la
regolamentazione dell’orario di lavoro, la presenza di una pur
minima organizzazione imprenditoriale (anche con riferimento al
soggetto tenuto alla fornitura degli strumenti occorrenti) e la
sussistenza di un effettivo potere di autorganizzazione in capo al
prestatore (vedi Cass. 5 maggio 2004, n. 8569 e 21 gennaio 2009, n.
1536).
8.5. La corretta
applicazione dell’enunciato principio di diritto necessitava
percio’ di accertamenti di fatto che la sentenza impugnata ha,
per una parte, trascurato di effettuare, per altra parte giustificato
con motivazione non sufficiente e illogica. In primo luogo, ed è
il vizio fondamentale della sentenza, manca pressochè
interamente l’indagine sulla natura della prestazione
lavorativa di ciascuno dei lavoratori e sulle modalità
esecutive (soltanto per il lavoratore Procida vi è un accenno
alla detenzione delle chiavi e a compiti di natura materiale come
imbucare la posta).
Si afferma poi che i lavoratori rispettavano orari
preordinati e sempre uguali e che erano sottoposti alle direttive del
datore di lavoro, affermazione che non solo omette di indicare le
fonti del convincimento del giudice (non sono neppure riportate le
dichiarazioni rese dai lavoratori in sede di visita ispettiva), ma è
contrassegnata da totale genericità in merito alla natura ed
al contenuto di tali direttive. Segue, quindi, una considerazione del
tutto illogica e insufficientemente motivata in merito
“all’innegabile contenuto disciplinare che il potere
direttivo possedeva nella sua esplicazione”, siccome sarebbe
stato necessario accertare il contenuto delle direttive e l’eventuale
reazione del datore di lavoro in caso di inosservanza (al riguardo vi
è solo il mero rinvio alle dichiarazioni dei lavoratori
riportate nel verbale ispettivo).
Manca persino l’accertamento relativo ai
compensi e se questi subissero variazioni in caso di mancanza della
prestazione.
Peraltro, gli scarsi e immotivati accertamenti di
fatto compiuti dal giudice del merito si fondano interamente ed
esclusivamente sulle dichiarazioni rese dai collaboratori in sede di
verbale ispettivo, in violazione del principio secondo cui, esclusa
la fede privilegiata del verbale, possono essere valutate soltanto
come indizi in concorso con altri elementi di prova.
9. Conclusivamente, in
accoglimento nei limiti predati del quarto e del quinto motivo di
ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio (allo
stesso Tribunale di Siracusa in persona di diverso magistrato) perché
nel nuovo giudizio, in applicazione del principio di diritto
enunciato al punto n. 8.4., si proceda agli accertamenti di fatto
indicati e si ponga riparo alle lacune della motivazione riscontrate
al punto n. 8.5. Il giudice del rinvio è incaricato anche di
regolare le spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte accoglie, nei limiti precisati in
motivazione, il quarto e quinto motivo del ricorso; rigetta gli altri
motivi; cassa in relazione ai motivi parzialmente accolti e rinvia la
causa al Tribunale di Siracusa in persona di diverso magistrato anche
per il regolamento delle spese e degli onorari del giudizio di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di
consiglio della Sezione Lavoro, il 17 marzo 2010.
Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2010
