SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
15 ottobre 2009
«Direttiva 85/337/CEE –
Partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia
ambientale – Diritto di intentare un ricorso contro le
decisioni di autorizzazione di progetti che possono avere un notevole
impatto sull’ambiente»
Nel procedimento
C 263/08,
avente ad oggetto la
domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’art. 234 CE, dallo Högsta domstolen
(Svezia), con decisione 29 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il
19 giugno 2008, nella causa
Djurgården-Lilla
Värtans Miljöskyddsförening
contro
Stockholms kommun genom
dess marknämnd,
LA CORTE (Seconda
Sezione),
composta dal
sig. J. C. Bonichot (relatore), presidente della
Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione,
dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. C.W.A. Timmermans,
K. Schiemann, L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale:
sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig.ra C.
Strömholm, amministratore
vista la fase scritta
del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2009,
considerate le
osservazioni presentate:
– per
il Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening,
dal sig. P. Schönning e dalla sig.ra G. Högberg
Björck, jur kand;
– per
il governo svedese, dalle sig.re A. Falk, K. Petkovska,
C. Meyer Seitz e S. Johannesson, in qualità di
agenti;
– per
la Commissione delle Comunità europee, dal
sig. J. B. Laignelot e dalla sig.ra P. Dejmek,
in qualità di agenti;
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2
luglio 2009,
ha pronunciato la
seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione
delle disposizioni della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985,
85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale
di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175,
pag. 40), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE (GU L 156,
pag. 17; in prosieguo: la «direttiva 85/337»).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una
controversia tra il Djurgården-Lilla Värtans
Miljöskyddsförening (associazione per la tutela
dell’ambiente di Djurgården-Lilla Värtan; in
prosieguo: il «Miljöskyddsförening») e la
Stockholms kommun genom dess marknämnd (comune di Stoccolma; in
prosieguo: la «Stockholms kommun»).
Contesto normativo
Il diritto
comunitario
La direttiva
2003/35
3 L’art. 1
della direttiva 2003/35 ha il seguente tenore:
«Obiettivo della
presente direttiva è contribuire all’attuazione degli
obblighi derivanti dalla convenzione di Århus [sull’accesso
alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi
decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale
approvata a nome della Comunità europea con decisione del
Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE (GU L 124,
pag. 1)], in particolare:
a) prevedendo
la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni
piani e programmi in materia ambientale;
b) migliorando
la partecipazione del pubblico e prevedendo disposizioni sull’accesso
alla giustizia nel quadro delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del
Consiglio».
La direttiva
85/337
4 L’art. 1,
n. 2, della direttiva 85/337 prevede quanto segue:
«Ai sensi della
presente direttiva si intende per:
(…)
pubblico:
una o più persone
fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o
prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di
tali persone;
pubblico interessato:
pubblico che subisce o
può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia
ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, o che ha un
interesse in tali procedure; ai fini della presente definizione le
organizzazioni non governative che promuovono la protezione
dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale
si considerano portatrici di un siffatto interesse».
5 A
norma dell’art. 2 della direttiva 85/337:
«1. Gli Stati
membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del
rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si
prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro
natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista
un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti
progetti sono definiti nell’articolo 4.
2. La
valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata
nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati
membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle
procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente
direttiva.
(…)
3. Fatto
salvo l’articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali,
possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle
disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati
membri:
a) esaminano
se sia opportuna un’altra forma di valutazione;
b) mettono
a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni raccolte con le
altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le informazioni
relative alla decisione di esenzione e le ragioni per cui è
stata concessa;
(…)».
6 L’art. 4
della direttiva 85/337 così dispone:
«1. Fatto
salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 i progetti elencati
nell’allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli
articoli da 5 a 10.
2. Fatto
salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 per i progetti elencati
nell’allegato II gli Stati membri determinano, mediante:
a) un
esame del progetto caso per caso,
o
b) soglie
o criteri fissati dagli Stati membri,
se il progetto debba
essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
Gli Stati membri possono
decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e
b).
3. Nell’esaminare
caso per caso o nel fissare soglie o criteri ai fini del paragrafo 2
si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati
nell’allegato III.
4. Gli
Stati membri provvedono affinché le decisioni adottate
dall’autorità competente di cui al paragrafo 2 siano
messe a disposizione del pubblico».
7 Il
punto 11 dell’allegato I della direttiva 85/337 menziona
«[s]istemi di estrazione o di ricarica artificiale delle acque
freatiche in cui il volume annuale dell’acqua estratta o
ricaricata sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi».
8 Il
punto10 dell’allegato II della medesima direttiva, intitolato
«Progetti di infrastruttura», alla lett. l), elenca
i «[p]rogetti di estrazione o di ricarica artificiale delle
acque freatiche, non compresi nell’allegato I».
9 L’art. 6
della direttiva 85/337 è così redatto:
«(…)
2. Il
pubblico è informato, attraverso pubblici avvisi oppure in
altra forma adeguata quali mezzi di comunicazione elettronici, se
disponibili, in una fase precoce delle procedure decisionali in
materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2 e, al più
tardi, non appena sia ragionevolmente possibile fornire le
informazioni, sui seguenti aspetti:
a) la
domanda di autorizzazione;
b) il
fatto che il progetto sia soggetto ad una procedura di valutazione
dell’impatto ambientale ed, eventualmente, che sia applicabile
l’articolo 7;
c) informazioni
sulle autorità competenti responsabili dell’adozione
della decisione, quelle da cui possono essere ottenute le
informazioni in oggetto, quelle cui possono essere presentati
osservazioni o quesiti, nonché indicazioni sui termini per la
trasmissione di osservazioni o quesiti;
d) la
natura delle possibili decisioni o l’eventuale progetto di
decisione;
e) l’indicazione
circa la disponibilità delle informazioni raccolte ai sensi
dell’articolo 5;
f) l’indicazione
dei tempi e dei luoghi in cui possono essere ottenute le informazioni
in oggetto e le modalità alle quali esse sono rese
disponibili;
g) le
modalità precise della partecipazione del pubblico ai sensi
del paragrafo 5 del presente articolo.
3. Gli
Stati membri provvedono affinché, entro scadenze ragionevoli,
il pubblico interessato abbia accesso:
a) a
qualsiasi informazione raccolta ai sensi dell’articolo 5;
b) conformemente
alla legislazione nazionale, ai principali rapporti e consulenze resi
alla o alle autorità competenti nel momento in cui il pubblico
interessato è informato conformemente al paragrafo 2 del
presente articolo;
c) conformemente
alle disposizioni della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 28 gennaio 2003 sull’accesso del pubblico
all’informazione ambientale [(GU L 41, pag. 26)],
alle informazioni diverse da quelle previste al paragrafo 2 del
presente articolo che sono rilevanti per la decisione conformemente
all’articolo 8 e che sono disponibili soltanto dopo che il
pubblico interessato è stato informato conformemente al
paragrafo 2 del presente articolo.
4. Al
pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive
opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in
materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal
fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri alla o
alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte
prima che venga adottata la decisione sulla domanda di
autorizzazione.
5. Gli
Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di
informazione del pubblico (ad esempio mediante affissione entro una
certa area o mediante pubblicazione nei giornali locali) e di
consultazione del pubblico interessato (ad esempio per iscritto o
tramite indagine pubblica).
6. Vengono
fissate scadenze adeguate per le varie fasi, che concedano un tempo
sufficiente per informare il pubblico nonché per consentire al
pubblico interessato di prepararsi e di partecipare efficacemente al
processo decisionale in materia ambientale ai sensi delle
disposizioni del presente articolo».
10 L’art. 10 bis
della direttiva 85/337 così recita:
«Gli Stati membri
provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico
nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
a) che
vantino un interesse sufficiente o, in alternativa
b) che
facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il
diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale
presupposto,
abbiano accesso a una
procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un
altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per
contestare la legittimità sostanziale o procedurale di
decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla
partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
Gli Stati membri
stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni,
gli atti o le omissioni.
Gli Stati membri
determinano ciò che costituisce interesse sufficiente e
violazione di un diritto, compatibilmente con l’obiettivo di
offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia. A
tal fine, l’interesse di qualsiasi organizzazione non
governativa ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, è
considerato sufficiente ai fini della lettera a) del presente
articolo. Si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari
di diritti suscettibili di essere lesi ai fini della lettera b) del
presente articolo.
Le disposizioni del
presente articolo non escludono la possibilità di avviare
procedure di ricorso preliminare dinanzi all’autorità
amministrativa e non incidono sul requisito dell’esaurimento
delle procedure di ricorso amministrativo quale presupposto
dell’esperimento di procedure di ricorso giurisdizionale, ove
siffatto requisito sia prescritto dal diritto nazionale.
Una siffatta procedura è
giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa.
Per rendere più
efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri
provvedono a mettere a disposizione del pubblico informazioni
pratiche sull’accesso alle procedure di ricorso amministrativo
e giurisdizionale».
Il diritto
nazionale
11 Il
drenaggio delle acque freatiche e l’introduzione di acqua per
aumentare il livello di tali acque freatiche, nonché la
costruzione di impianti a tal fine costituiscono attività per
le quali è richiesta un’autorizzazione in forza degli
artt. 2 e 9 del capo 11 del codice dell’ambiente. In primo
grado, le domande di autorizzazione in tale specifico settore sono
esaminate dalle sezioni competenti in materia di ambiente, in
applicazione dell’art. 9, lett. b), del capo 11, di
predetto codice. Le decisioni di suddette sezioni possono essere
impugnate dinanzi al giudice d’appello in materia ambientale,
le cui sentenze possono, a loro volta, essere impugnate dinanzi allo
Högsta domstolen (Corte di cassazione), a norma degli artt. 1
e 9 del capo 23 del codice in parola.
12 Le
disposizioni relative alla valutazione dell’impatto ambientale
sono contenute nel capo 6 del codice dell’ambiente. Esse
prevedono segnatamente che chiunque intenda svolgere un’attività
soggetta ad autorizzazione deve concertarsi con il länsstyrelsen
(prefettura), l’autorità di vigilanza, nonché con
i privati che possono risultare particolarmente interessati. In tale
occasione, spetta a suddetta autorità pronunciarsi sulla
questione se l’attività progettata possa avere un
notevole impatto sull’ambiente. Se essa decide che ricorre tale
caso, la concertazione deve essere estesa ad altri organi dello
Stato, nonché ai comuni, al pubblico e alle organizzazioni che
possono essere interessate.
13 Il
diritto di esperire ricorso è disciplinato dagli artt. 12
e 13 del capo 16 del codice dell’ambiente. Il diritto di
ricorrere in giudizio delle parti nonché di talune
organizzazioni ed autorità è regolamentato dagli
artt. 12 e segg. di suddetto capo 16. Detto art. 13 dispone
che un’associazione a scopo non lucrativo possa, a talune
condizioni ivi stabilite, proporre un ricorso contro le sentenze e le
decisioni in materia di autorizzazione, approvazione o dispensa
adottate ai sensi del codice dell’ambiente.
14 Lo
stesso art. 13 esige che l’associazione soddisfi tre
condizioni, ossia che abbia come fine statutario la salvaguardia
della natura o dell’ambiente, che abbia svolto la propria
attività in Svezia da almeno tre anni e che abbia un numero
minimo di duemila aderenti.
Causa principale e
questioni pregiudiziali
15 La
Stockholms kommun ha stipulato un contratto con un’impresa di
produzione di energia elettrica avente ad oggetto la costruzione di
un tunnel lungo circa un chilometro, tra le zone di Hjorthagen e
Fisksjöäng, situate nella parte settentrionale di
Djurgården, al fine di interrarvi cavi elettrici destinati a
sostituire linee aeree ad alta tensione.
16 La
realizzazione di tale progetto richiedeva, da un lato, che fosse
garantito il drenaggio delle acque freatiche che s’infiltrano
nel tunnel destinato ad accogliere i cavi elettrici nonché nel
tunnel di accesso a quest’ultimo e, dall’altro, la
realizzazione, in alcuni fondi della zona considerata, di
infrastrutture destinate al drenaggio delle acque e alla loro
infiltrazione nel suolo o nella roccia per compensare un eventuale
abbassamento del livello delle acque freatiche.
17 Con
decisione 27 maggio 2004, il länsstyrelsen i Stockholms län
(prefettura della provincia di Stoccolma), in esito ad un esame a
norma del capo 6 del codice dell’ambiente, è giunto alla
conclusione, in base alla valutazione dell’impatto ambientale
operata per il progetto, che l’operazione di cui trattasi
poteva avere un notevole impatto sull’ambiente, in particolare
per quanto riguarda le acque freatiche.
18 Con
decisione 13 dicembre 2006 il miljödomstolen vid Stockholms
tingsrätt (sezione competente in materia di ambiente del
Tribunale locale di Stoccolma), ha concesso alla Stockholms kommun,
in forza del capo 11 del codice dell’ambiente, l’autorizzazione
per realizzare i lavori di cui trattasi.
19 Il
Miljöskyddsförening ha impugnato tale decisione dinanzi al
Miljööverdomstolen du Svea hovrätt (giudice d’appello
in materia ambientale della Corte d’appello dello Svealand),
tale appello è stato però dichiarato irricevibile in
quanto il Miljöskyddsförening non possedeva il requisito
del numero minimo di duemila aderenti, imposto dall’art. 13
del capo 16 del codice dell’ambiente, per poter impugnare le
sentenze e le decisioni previste dallo stesso codice.
20 Contro
tale decisione di irricevibilità, il Miljöskyddsförening
ha interposto ricorso in cassazione dinanzi allo Högsta
domstolen.
21 Dinanzi
a quest’ultimo è stata sollevata la questione se il
progetto controverso rientrasse nell’ambito di applicazione
della direttiva 85/337 in quanto progetto contemplato dall’allegato
II, punto 10, lett. l), della medesima, poiché, in
base alla versione in lingua svedese di suddetta direttiva, tale
punto sembra limitarsi all’estrazione di acque freatiche ai
fini del loro utilizzo successivo. Peraltro, si è posto
altresì il quesito della portata esatta del diritto di ricorso
giurisdizionale, quale previsto dalla convenzione d’Aarhus, e
se i presupposti stabiliti dalla legge svedese, sotto tale profilo,
non fossero troppo restrittivi.
22 Lo
Högsta domstolen ha pertanto deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1) Se
il punto 10 dell’allegato II della direttiva 85/337 debba
essere interpretato nel senso che in esso rientrano opere idriche che
comportano il drenaggio di acque freatiche infiltrate in un tunnel in
cui passano cavi elettrici e l’infiltrazione (introduzione) di
acqua nel terreno o nella roccia per compensare un eventuale
abbassamento delle acque freatiche nonché la realizzazione e
la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione.
2) In
caso di risposta affermativa alla prima questione, se la disposizione
di cui all’art. 10 bis della direttiva 85/337 –
in base alla quale il pubblico interessato ha il diritto, a talune
condizioni, di interporre ricorso dinanzi ad un organo
giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale
istituito dalla legge per contestare la legittimità
sostanziale o procedurale di una decisione – implichi anche la
necessità che il pubblico interessato abbia il diritto di
impugnare la decisione di un giudice, relativa ad un’autorizzazione,
nel caso in cui detto pubblico abbia avuto la possibilità di
partecipare al procedimento di autorizzazione dinanzi al giudice e di
presentare le sue osservazioni a quest’ultimo.
3) In
caso di risposta affermativa alle questioni prima e seconda, se gli
artt. 1, n. 2, 6, n. 4, e 10 bis della direttiva
85/337 debbano essere interpretati nel senso che possono essere
stabiliti requisiti nazionali diversi per quanto riguarda il pubblico
interessato di cui agli artt. 6, n. 4, e 10 bis di
tale direttiva, con la conseguenza che associazioni di tutela
dell’ambiente di piccole dimensioni, stabilite a livello
locale, hanno il diritto di partecipare al processo decisionale di
cui all’art. 6, n. 4, riguardante un progetto che può
comportare un rilevante impatto ambientale nella zona in cui
l’associazione opera, ma non il diritto di proporre ricorso
previsto dall’art. 10 bis».
Sulle questioni
pregiudiziali
Sulla prima
questione
23 Con
la sua prima questione, il giudice del rinvio s’interroga sul
se si debba ritenere che un progetto del tipo di quello in esame
nella controversia principale rientri nella nozione di «progetti
di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non
compresi nell’allegato I» della direttiva 85/337 di cui
al punto 10, lett. l), dell’allegato II della predetta
direttiva.
24 Secondo
il giudice del rinvio, il testo del punto 10, lett. l)
dell’allegato II, sopra citato, nella sua versione svedese
potrebbe riguardare esclusivamente i progetti di estrazione di acque
freatiche ai fini del loro successivo utilizzo.
25 Da
una costante giurisprudenza risulta che la necessità di
un’applicazione e, quindi, di un’interpretazione uniforme
delle disposizioni di diritto comunitario esclude che, in caso di
dubbio, il testo di una disposizione venga considerato isolatamente
in una delle sue versioni, ma esige, al contrario, che esso sia
interpretato ed applicato alla luce dei testi redatti nelle altre
lingue ufficiali (sentenze 9 marzo 2006, causa C 174/05,
Zuid-Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu, Racc. pag. I 2443,
punto 20, nonché 29 gennaio 2009, causa C 311/06,
Consiglio Nazionale degli Ingegneri, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 53).
26 Peraltro,
la necessità di un’interpretazione del genere esige che,
in caso di divergenza tra queste varie versioni linguistiche, la
disposizione in questione venga intesa in funzione del sistema e
delle finalità della normativa di cui essa fa parte (v., in
tal senso, sentenza 7 dicembre 1995, causa C 449/93, Rockfon,
Racc. pag. I 4291, punto 28).
27 Per
quanto riguarda il punto 10, lett. l), dell’allegato II
della direttiva 85/337, dall’esame delle varie versioni
linguistiche e, in particolare, dalle versioni tedesca, inglese,
spagnola, finlandese, francese, italiana, olandese, polacca e
portoghese emerge che tale disposizione riguarda i progetti di
estrazione e di ricarica delle acque freatiche non menzionati
nell’allegato I di suddetta direttiva, indipendentemente dallo
scopo per il quale queste operazioni devono essere realizzate e, in
particolare, dall’uso che deve essere fatto successivamente
dell’acqua in tal modo estratta o re-infiltrata nel suolo.
28 Per
giunta, il punto 11 dell’allegato I della stessa direttiva non
fa menzione in maggior misura di siffatti criteri per quanto concerne
i sistemi di estrazione o di ricarica delle acque freatiche in cui il
volume annuale dell’acqua da estrarre o da ricaricare sia pari
o superiore a 10 milioni di metri cubi.
29 Da
una giurisprudenza costante si evince, infine, che l’ambito di
applicazione della direttiva 85/337 è vasto e che il suo
obiettivo è di portata molto ampia (v. sentenza 28 febbraio
2008, causa C 2/07, Abraham e a., Racc. pag. I 1197,
punto 32, nonché giurisprudenza ivi citata).
30 Pertanto,
le disposizioni di cui al punto 10, lett. l), dell’allegato
II della direttiva 85/337 devono essere interpretate nel senso che
esse riguardano tutti i progetti di estrazione e di ricarica
artificiale delle acque freatiche non comprese nell’allegato I
di detta direttiva, a prescindere dalla loro finalità, il che
significa che riguardano anche i progetti che non comportano il
successivo utilizzo di dette acque.
31 Tenuto
conto di quanto precede, la prima questione va risolta nel senso che
un progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante
il drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi
elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al
fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque
freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di
impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra
nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva
85/337, a prescindere dalla destinazione finale delle acque freatiche
e, in particolare, indipendentemente dal fatto che esse facciano
oggetto o meno di un successivo utilizzo.
Sulla seconda
questione
32 Con
la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se
l’art. 10 bis della direttiva 85/337 implichi che i
membri del pubblico interessato possano impugnare una decisione con
cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione
giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad
una domanda di autorizzazione di un progetto, sebbene abbiano avuto
modo di partecipare all’istruzione di tale domanda partecipando
al procedimento dinanzi al predetto organo nonché di fare vale
la loro posizione in tale occasione.
33 La
direttiva 85/337, tenuto conto delle modifiche introdotte dalla
direttiva 2003/35, intesa ad attuare la convenzione di Aarhus,
prevede al suo art. 10 bis, a favore dei membri del
pubblico interessato che soddisfino determinate condizioni, la
possibilità di intentare un ricorso dinanzi ad un organo
giurisdizionale o ad un altro organo indipendente, per contestare la
legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od
omissioni che rientrano nella sua sfera di applicazione.
34 Pertanto,
secondo lo stesso tenore letterale di tale disposizione, devono poter
esercitare un siffatto ricorso le persone che, all’interno del
pubblico interessato, rivendicano un interesse sufficiente ad agire,
o, laddove la normativa nazionale lo richieda, fanno valere che una
delle operazioni contemplate dalla direttiva 85/337 lede i loro
diritti.
35 Dallo
stesso testo emerge parimenti che soddisfa i requisiti del pubblico
interessato legittimato a proporre un ricorso, previsti dall’art. 1,
n. 2, della direttiva 85/337, in combinato disposto con
l’art. 10 bis della medesima, qualsiasi
organizzazione non governativa che promuove la protezione
dell’ambiente e che soddisfa le condizioni che possono essere
richieste nel diritto interno.
36 Peraltro,
l’art. 6, n. 4, della direttiva 85/337 garantisce, in
particolare, al pubblico interessato una partecipazione effettiva al
processo decisionale in materia ambientale per quanto riguarda i
progetti che possono avere un notevole impatto ambientale.
37 La
circostanza che un’autorizzazione per un progetto di
interramento di cavi elettrici e di estrazione di acque freatiche,
come quella in esame nella causa principale, che costituisce una
decisione ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva
85/337, provenga da un organo giurisdizionale che esercita, in tale
ambito, competenze di natura amministrativa non può ostare
all’esercizio, da parte di un’associazione in possesso
dei requisiti ricordati al punto 35 della presente sentenza, e
secondo le modalità fissate dall’ordinamento interno,
del diritto, in capo a quest’ultima, di impugnare la decisione
di cui trattasi.
38 Infatti,
da un lato, il beneficio del diritto di ricorrere ai sensi
dell’art. 10 bis della direttiva 85/337 è
indipendente dalla natura amministrativa o giurisdizionale
dell’autorità che ha adottato la decisione o l’atto
contestato. Dall’altro, la partecipazione al processo
decisionale in materia ambientale, alle condizioni fissate dagli
artt. 2, n. 2, e 6, n. 4, della direttiva 85/337 è
distinto e persegue una finalità diversa da quella del ricorso
giurisdizionale, poiché quest’ultimo può, ove
necessario, essere esercitato contro la decisione adottata in esito a
tale processo. Tale partecipazione, pertanto, non incide sulle
condizioni di esercizio del ricorso.
39 Di
conseguenza, la seconda questione va risolta nel senso che i membri
del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2, e
10 bis della direttiva 85/337 devono poter impugnare la
decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente
all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è
pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un
progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere
nell’istruzione di detta domanda prendendo parte al
procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria
posizione in tale occasione.
Sulla terza
questione
40 Con
la sua terza questione, il giudice del rinvio cerca sostanzialmente
di chiarire se, nell’ambito dell’attuazione degli
artt. 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337, gli
Stati membri possono prevedere che associazioni locali per la tutela
dell’ambiente, di piccole dimensioni, partecipino al processo
decisionale di cui all’art. 2, n. 2, della direttiva
in parola, senza tuttavia beneficiare del diritto di ricorrere contro
la decisione adottata in esito a tale processo.
41 Dalla
decisione di rinvio e dal fascicolo presentato alla Corte, nonché
dai dibattiti che hanno avuto luogo all’udienza pubblica,
emerge che tale questione è segnatamente motivata
dall’esistenza, nella legislazione nazionale applicabile, della
norma secondo cui soltanto un’associazione con un numero minimo
di 2 000 aderenti può esercitare un ricorso contro una
decisione adottata in materia ambientale.
42 Dalla
direttiva 85/337 si evince che essa distingue, da una parte, il
pubblico interessato da una delle operazioni che rientrano nel suo
campo di applicazione in generale e, dall’altra, all’interno
del suddetto pubblico interessato, una sottocategoria di persone
fisiche o giuridiche che, vista la loro posizione particolare in
relazione all’operazione considerata, in forza
dell’art. 10 bis, devono vedersi riconoscere il
diritto di contestare la decisione che l’autorizza.
43 Detta
direttiva assegna alla normativa nazionale la determinazione delle
condizioni cui può essere subordinata l’ammissibilità
dell’azione. Queste possono essere il possesso di un «interesse
sufficiente» ad agire o una «violazione di un diritto»,
a seconda che la normativa nazionale faccia abitualmente ricorso
all’una o all’altra di queste due nozioni.
44 Per
quanto riguarda le organizzazioni non governative che promuovono la
protezione dell’ambiente, l’art. 1, n. 2, della
direttiva 85/337, in combinato disposto con l’art. 10 bis
della medesima, esige che quelle tra di esse che «soddisfano i
requisiti di diritto nazionale» siano considerate, a seconda
dei casi, come portatrici di un «interesse sufficiente» o
titolari di uno dei diritti che possono essere lesi da un’operazione
rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in
parola.
45 Sebbene
quest’ultimo articolo, tramite il rinvio operato all’art. 1,
n. 2, di detta direttiva, affidi ai legislatori nazionali il
compito di determinare i presupposti che possono essere richiesti
affinché un’organizzazione non governativa che promuove
la protezione dell’ambiente, come un’associazione, possa
beneficiare del diritto di ricorso secondo le condizioni sopra
ricordate, le norme nazionali in tal modo stabilite devono, da un
lato, garantire «un ampio accesso alla giustizia» e,
dall’altro, conferire alle disposizioni della direttiva 85/337,
relative al diritto ai ricorsi giurisdizionali, il loro effetto
utile. Di conseguenza, tali norme nazionali non devono minacciare di
svuotare di qualsiasi portata le disposizioni comunitarie secondo le
quali coloro che vantano un interesse sufficiente per contestare un
progetto e i titolari di diritti lesi da quest’ultimo, tra cui
le associazioni di tutela dell’ambiente, devono poter agire
dinanzi al giudice competente.
46 Da
questo punto di vista, una legge nazionale può imporre che una
siffatta organizzazione, che intende contestare in giudizio un
progetto rientrante nella direttiva 85/337, abbia un oggetto sociale
attinente alla protezione della natura e dell’ambiente.
47 Inoltre,
non può essere escluso che la condizione, secondo cui
un’associazione di tutela dell’ambiente deve avere un
numero minimo di aderenti, possa risultare rilevante per assicurarsi
della effettività della sua esistenza e della sua attività.
Il numero di aderenti richiesto non può tuttavia essere
fissato dalla legge nazionale ad un livello tale da contrastare con
gli obiettivi della direttiva 85/337 e, in particolare, con quello di
rendere agevole il sindacato giurisdizionale delle operazioni che vi
rientrano.
48 A
tal riguardo, si deve constatare che, sebbene la direttiva 85/337
preveda che i membri del pubblico interessato, che hanno un interesse
sufficiente per contestare un’operazione o i cui diritti
possono essere lesi da un’operazione, devono poter impugnare la
decisione che l’autorizza, tale direttiva non consente, in
alcun modo, di limitare le possibilità di ricorso per il fatto
che le persone interessate hanno già avuto modo di fare valere
il proprio punto di vista durante la fase di partecipazione al
processo decisionale istituita dal suo art. 6, n. 4.
49 Di
conseguenza, la circostanza evidenziata dal Regno di Svezia, secondo
cui le norme nazionali aprono ampissime possibilità di
partecipare, a monte, al procedimento di elaborazione della decisione
relativa ad un’operazione non è affatto idonea a
giustificare che il ricorso giurisdizionale contro la decisione
adottata al suo esito venga ammesso soltanto a condizioni
restrittive.
50 Peraltro,
la direttiva 85/337 concerne non soltanto operazioni di portata
regionale o nazionale, bensì anche operazioni di dimensioni
più limitate in ordine alle quali le associazioni locali sono
le più indicate per farsene carico. Orbene, come rilevato
dall’avvocato generale al paragrafo 78 delle sue conclusioni,
la norma in esame della normativa svedese è idonea a privare,
in sostanza, le associazioni locali di qualsiasi ricorso
giurisdizionale.
51 È
vero che il governo svedese, il quale ammette che attualmente solo
due associazioni contano almeno 2 000 aderenti e corrispondono
quindi alla condizione posta dall’art. 13 del capo 16 del
codice dell’ambiente, ha fatto valere che associazioni locali
potrebbero rivolgersi a una di queste due associazioni e chiedere
loro di intentare un ricorso. Questa mera possibilità non è
tuttavia tale da soddisfare i requisiti previsti dalla direttiva
85/337 in quanto, da un lato, tali associazioni abilitate possono non
avere lo stesso interesse ad occuparsi di un’operazione di
portata limitata, dall’altro, esse rischierebbero di essere
investite di numerose domande in tal senso, rispetto alle quali esse
sarebbero necessariamente portate ad operare una selezione, in base a
criteri che sfuggirebbero ad ogni controllo. Infine, un siffatto
sistema provocherebbe, per sua stessa natura, un filtro dei ricorsi
in materia ambientale direttamente contrario allo spirito di detta
direttiva che, come ricordato al punto 33 della presente sentenza, ha
lo scopo di assicurare l’attuazione della convenzione di
Aarhus.
52 Di
conseguenza, occorre, risolvere la terza questione nel senso che
l’art. 10 bis della direttiva 85/337 osta a una
disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto di
esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione
rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in
parola alle sole associazioni di tutela dell’ambiente con un
numero minimo di 2 000 aderenti.
Sulle spese
53 Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui
spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri
soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo
a rifusione.
Per questi motivi, la
Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Un
progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante il
drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi
elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al
fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque
freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di
impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra
nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva
del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione
dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e
privati, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE, a prescindere dalla
destinazione finale delle acque freatiche e, in particolare,
indipendentemente dal fatto che esse facciano oggetto o meno di un
successivo utilizzo.
2) I
membri del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2,
e 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva
2003/35, devono poter impugnare la decisione con cui un organo
giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di
uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di
autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno
potuto svolgere nell’istruzione di detta domanda prendendo
parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la
propria posizione in tale occasione.
3) L’art. 10 bis
della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, osta
a una disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto
di esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione
rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in
parola, come modificata, alle sole associazioni di tutela
dell’ambiente con un numero minimo di 2 000 aderenti.
Firme
Lingua processuale: lo
svedese.
