SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
2 marzo 2010
«Cittadinanza dell’Unione –
Art. 17 CE – Cittadinanza di uno Stato membro
acquisita per nascita – Cittadinanza di un altro Stato membro
acquisita per naturalizzazione – Perdita della cittadinanza
originaria a motivo di tale naturalizzazione – Perdita con
effetto retroattivo della cittadinanza ottenuta per naturalizzazione
a causa di atti fraudolenti commessi in occasione della sua
acquisizione – Apolidia comportante la perdita dello status di
cittadino dell’Unione»
Nel procedimento C 135/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia
pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE,
dal Bundesverwaltungsgericht (Germania) con decisione 18 febbraio
2008, pervenuta in cancelleria il 3 aprile 2008, nella causa
Janko Rottmann
contro
Freistaat Bayern,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente,
dai sigg. K. Lenaerts, J. C. Bonichot, E. Levits
e dalla sig.ra P. Lindh, presidenti di sezione, dai
sigg. C.W.A. Timmermans, A. Rosas, E. Juhász,
G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič,
A. Ó Caoimh (relatore) e L. Bay Larsen,
giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. B. Fülöp,
amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito
all’udienza del 21 aprile 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per
il sig. Rottmann, dal sig. W. Meng, professore, e
dall’avv. H. Heinhold, Rechtsanwalt;
– per
il Freistaat Bayern, dagli avv.ti J. Mehler e M. Niese,
Oberlandesanwälte;
– per
il governo tedesco, dai sigg. M. Lumma, N. Graf Vitzthum
e B. Klein, in qualità di agenti;
– per
il governo belga, dalla sig.ra L. Van den Broeck,
in qualità di agente;
– per
il governo ceco, dal sig. M. Smolek, in qualità di
agente;
– per
il governo estone, dal sig. L. Uibo, in qualità di
agente;
– per
il governo ellenico, dal sig. K. Georgiadis nonché
dalle sig.re S. Alexandridou e G. Papagianni, in
qualità di agenti;
– per
il governo lettone, dalla sig.ra E. Eihmane, dal
sig. U. Dreimanis e dalla sig.ra K. Drēvina,
in qualità di agenti;
– per
il governo austriaco, dal sig. E. Riedl e dalla
sig.ra T. Fülöp, in qualità di agenti,
assistiti dal sig. H. Eberwein, esperto;
– per
il governo polacco, dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità
di agente;
– per
la Commissione delle Comunità europee, dalle
sig.re S. Grünheid e D. Maidani, in qualità
di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 30 settembre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione
delle disposizioni del Trattato CE relative alla cittadinanza
dell’Unione europea.
2 Tale
domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia
tra il sig. Rottmann, ricorrente nella causa principale, ed il
Freistaat Bayern, avente ad oggetto la revoca disposta da
quest’ultimo della naturalizzazione del detto ricorrente.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
3 La
dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro,
allegata dagli Stati membri all’Atto finale del Trattato
sull’Unione europea (GU 1992, C 191, pag. 98), è
così formulata:
«La Conferenza dichiara che, ogniqualvolta nel
Trattato che istituisce la Comunità europea si fa riferimento
a cittadini degli Stati membri, la questione se una persona abbia la
nazionalità di questo o quello Stato membro sarà
definita soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato
membro interessato. (...)».
4 Nella
sezione A della decisione dei Capi di stato e di governo riuniti
nel Consiglio europeo di Edimburgo dell’11 e 12 dicembre 1992,
concernente alcuni problemi attinenti al Trattato sull’Unione
europea sollevati dalla Danimarca (GU 1992, C 348, pag. 1),
è previsto quanto segue:
«Le disposizioni della parte seconda del
Trattato che istituisce la Comunità europea riguardanti la
cittadinanza dell’Unione conferiscono ai cittadini degli Stati
membri diritti e tutela complementari come precisato nella parte
stessa. Questi ultimi non si sostituiscono in alcun modo alla
cittadinanza del singolo Stato. La questione se una persona abbia
cittadinanza di uno Stato membro è definita esclusivamente in
riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato».
Le normative nazionali
La normativa tedesca
5 L’art. 16,
n. 1, della Costituzione tedesca dichiara:
«Nessuno può essere privato della
cittadinanza tedesca di cui sia in possesso. La perdita della
cittadinanza può verificarsi soltanto in forza di una legge e,
qualora intervenga contro la volontà dell’interessato,
soltanto se questi non divenga apolide in virtù di tale
fatto».
6 L’art. 8
della legge sulla cittadinanza (Reichs- und
Staatsangehörigkeitsgesetz), nel testo applicabile fino al 31
dicembre 1999, così disponeva:
«Uno straniero stabilitosi in Germania può,
a sua richiesta, ottenere la cittadinanza per naturalizzazione dal
Land federale nel cui territorio egli si è stabilito, qualora:
1. (…)
2. non sia a lui
applicabile alcuna delle cause di espulsione previste dagli artt. 46,
punti 1 4, e 47, nn. 1 o 2, della legge sugli stranieri
[Ausländergesetz],
3. egli abbia
trovato, nel luogo dove si è stabilito, una propria abitazione
o un alloggio, (...)
(…)».
7 Secondo
le disposizioni tedesche in materia di nazionalità applicabili
nell’ambito della causa principale, la naturalizzazione dello
straniero era subordinata in linea di principio alla rinuncia o alla
perdita della cittadinanza precedente.
8 L’art. 48,
nn. 1 e 2, della legge generale sul procedimento amministrativo
del Land Baviera (Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz) ha il
seguente tenore:
«(1) Un atto amministrativo illegittimo,
quand’anche divenuto definitivo, può essere revocato in
tutto o in parte con effetto ex nunc o ex tunc. (…)
(2) Un atto
amministrativo illegittimo che concede una prestazione in danaro
unica o continuativa oppure una prestazione in natura divisibile,
ovvero che costituisce un presupposto per tali prestazioni, non può
essere revocato qualora il beneficiario abbia confidato nel
mantenimento dell’atto stesso ed il suo affidamento, previo
confronto con l’interesse pubblico alla revoca dell’atto
in questione, appaia meritevole di tutela. (…) Il beneficiario
non può invocare il proprio legittimo affidamento qualora:
1. abbia ottenuto
l’adozione dell’atto amministrativo mediante frode,
minaccia o corruzione,
2. abbia ottenuto
l’adozione dell’atto amministrativo fornendo indicazioni
essenzialmente inesatte o incomplete,
3. fosse a
conoscenza dell’illegittimità dell’atto
amministrativo ovvero l’ignorasse per grave negligenza.
[In questi] casi, l’atto amministrativo è
di norma revocato con effetto ex tunc».
La normativa austriaca
9 L’art. 27,
n. 1, della legge sulla cittadinanza (Staatsbürgerschaftsgesetz,
BGBl. 311/1985; in prosieguo: il «StbG») così
recita:
«Chiunque abbia ottenuto, a seguito di sua
istanza, dichiarazione o espresso consenso, una cittadinanza
straniera, incorre nella perdita della cittadinanza austriaca, salvo
che egli sia stato preventivamente autorizzato a mantenerla».
10 Un’autorizzazione
a conservare la cittadinanza austriaca presuppone, a norma
dell’art. 28, n. 1, punto 1, del StbG, che tale
mantenimento della cittadinanza corrisponda all’interesse della
Repubblica d’Austria, a motivo di prestazioni che la persona
interessata ha già fornito o che il detto Stato membro può
attendersi da essa, ovvero a motivo di circostanze particolari di cui
occorre tener conto.
11 Risulta
dalle osservazioni del governo austriaco che, secondo il diritto di
tale Stato membro, la perdita di una cittadinanza straniera acquisita
per naturalizzazione – indipendentemente dal fatto che tale
perdita intervenga ex nunc o ex tunc nell’ordinamento giuridico
dello Stato di naturalizzazione – non comporta automaticamente
che l’interessato, il quale a motivo dell’acquisizione
della citata cittadinanza straniera abbia perso la cittadinanza
austriaca, recuperi retroattivamente quest’ultima.
12 Secondo
il detto governo, in un caso siffatto, la cittadinanza austriaca può
essere nuovamente ottenuta soltanto in forza di una decisione
amministrativa e a condizione che siano soddisfatti i presupposti a
tal fine previsti dagli artt. 10 e seguenti del StbG.
13 L’art. 10
del StbG, nella versione entrata in vigore il 23 marzo 2006, così
dispone:
«(1) Salvo
contraria disposizione della presente legge federale, la cittadinanza
può essere concessa ad uno straniero soltanto a condizione che
questi:
1. abbia
soggiornato legalmente e senza interruzioni nel territorio federale
da almeno dieci anni, e per almeno cinque di questi sia stato ivi
stabilito;
2. non sia stato
condannato con sentenza definitiva ad una pena detentiva da un
giudice nazionale o straniero a motivo di uno o più reati
dolosi, (…);
3. non sia stato
condannato con sentenza definitiva ad una pena detentiva da un
giudice nazionale per reati finanziari;
4. non sia
pendente nei suoi confronti dinanzi ad un giudice nazionale alcun
procedimento penale relativo ad un reato doloso ovvero ad un reato
finanziario, entrambi punibili con una pena detentiva;
(…)
(2) La
cittadinanza non può essere concessa ad uno straniero nel caso
in cui questi:
(…)
2. abbia
riportato più volte una condanna definitiva per gravi illeciti
amministrativi presentanti un particolare disvalore (...);
(…)
(4) La condizione
stabilita al paragrafo 1, punto 1, [nonché]
l’impedimento alla concessione della cittadinanza di cui al
paragrafo 2, punto 2, (...) non trovano applicazione:
1. ad uno
straniero soggiornante nel territorio austriaco, il quale abbia
posseduto per almeno dieci anni ininterrottamente la cittadinanza
austriaca e l’abbia persa per motivi diversi dalla revoca (…);
(…)».
Il diritto internazionale
La Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo
14 L’art. 15
della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata
dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre
1948, enuncia quanto segue:
«1. Ogni
individuo ha diritto ad una cittadinanza.
2. Nessun
individuo potrà essere arbitrariamente privato della sua
cittadinanza, né del diritto di mutare cittadinanza».
La Convenzione sulla riduzione dei casi di
apolidia
15 L’art. 7
della Convenzione sulla riduzione dei casi di apolidia, conclusa a
New York il 30 agosto 1961 ed entrata in vigore il 13 dicembre 1975,
ha il seguente tenore:
«1. a) Ove
la legislazione di uno Stato contraente preveda la possibilità
di rinunciare alla cittadinanza, tale rinuncia non comporta per
l’interessato la perdita della propria cittadinanza se non
qualora egli ne possegga o acquisisca un’altra;
(…)
2. Il cittadino
di uno Stato contraente che chieda la naturalizzazione in un paese
straniero non perde la propria cittadinanza se non nel caso in cui
egli acquisisca o riceva la garanzia di acquisire la cittadinanza di
tale paese straniero.
3. Salve le
disposizioni dei paragrafi 4 e 5 del presente articolo, nessuno può
perdere la cittadinanza, e per tale motivo divenire apolide, per il
fatto di aver lasciato il paese di cui è cittadino, di aver
riseduto all’estero, di aver omesso di iscriversi nei registri,
oppure per qualsiasi altra ragione similare.
4. La persona
naturalizzata può perdere la propria cittadinanza per il fatto
di aver risieduto all’estero per un periodo, non inferiore a
sette anni consecutivi, stabilito dallo Stato contraente interessato,
qualora essa non dichiari alle autorità competenti la propria
intenzione di conservare la propria cittadinanza.
(…)
6. Salvi i casi
previsti dal presente articolo, una persona non può perdere la
cittadinanza di uno Stato contraente qualora ciò abbia la
conseguenza di renderlo apolide, nonostante che tale perdita non sia
espressamente proibita da qualsiasi altra disposizione della presente
convenzione».
16 L’art. 8
della detta convenzione così dispone:
«1. Gli
Stati contraenti non priveranno alcuna persona della sua cittadinanza
qualora ciò abbia l’effetto di renderla apolide.
2. Nonostante il
disposto del paragrafo 1 del presente articolo, una persona può
essere privata della cittadinanza di uno Stato contraente:
a) qualora, a
norma dei paragrafi 4 e 5 dell’art. 7, sia consentito che
taluno perda la propria cittadinanza;
b) qualora
l’interessato abbia ottenuto tale cittadinanza mediante una
falsa dichiarazione o qualsiasi altro atto fraudolento.
(…)
4. Uno Stato
contraente farà uso della facoltà di privare una
persona della sua cittadinanza, a norma dei paragrafi 2 e 3 del
presente articolo, soltanto conformemente alla legge, la quale dovrà
prevedere la possibilità per l’interessato di far valere
le proprie ragioni dinanzi ad un giudice o ad un altro organismo
indipendente».
17 L’art. 9
della medesima convenzione stabilisce che gli Stati contraenti non
priveranno della cittadinanza alcuna persona o gruppo di persone per
ragioni di ordine razziale, etnico, religioso o politico.
La Convenzione europea sulla cittadinanza
18 La
Convenzione europea sulla cittadinanza, datata 6 novembre 1997, è
stata adottata nell’ambito del Consiglio d’Europa ed è
entrata in vigore il 1° marzo 2000. Da tale data essa è
applicabile in Austria, ed è stata ratificata dalla Repubblica
federale di Germania l’11 maggio 2005. L’art. 3 di
tale convenzione prevede quanto segue:
«1. Spetta
a ciascuno Stato stabilire, attraverso la propria legislazione, chi
siano i suoi cittadini.
2. Tale
legislazione deve essere riconosciuta dagli altri Stati, a condizione
che sia in accordo con le convenzioni internazionali applicabili, con
il diritto internazionale consuetudinario e con i principi di diritto
generalmente riconosciuti in materia di cittadinanza».
19 L’art. 4
della medesima convenzione così dispone:
«Le norme sulla cittadinanza di ciascuno Stato
contraente devono essere fondate sui seguente principi:
a. ogni persona
ha diritto ad una cittadinanza;
b. occorre
evitare l’apolidia;
c. nessuno può
essere arbitrariamente privato della sua cittadinanza;
(…)».
20 L’art. 7
della detta convenzione è redatto come segue:
«1. Uno
Stato contraente non può prevedere nella propria normativa
nazionale la perdita della cittadinanza ipso iure o per sua
iniziativa, tranne nei seguenti casi:
a) acquisizione
volontaria di un’altra cittadinanza;
b) acquisizione
della cittadinanza dello Stato contraente a seguito di atti
fraudolenti, false dichiarazioni o dissimulazione di fatti rilevanti
da parte del richiedente;
(…).
3. Uno Stato
contraente non può prevedere nella propria normativa nazionale
la perdita della cittadinanza a norma dei paragrafi 1 e 2 del
presente articolo qualora in conseguenza di ciò l’interessato
divenga apolide, fatti salvi i casi menzionati al paragrafo 1,
lett. b), di questo stesso articolo».
21 L’art. 9
della Convenzione europea sulla cittadinanza prevede che ciascuno
Stato contraente faciliterà, nei casi e nei modi previsti
dalla sua normativa interna, la reintegrazione nella propria
cittadinanza delle persone che la possedevano e che risiedano
legalmente e abitualmente nel suo territorio.
Causa principale e questioni pregiudiziali
22 Il
ricorrente nella causa principale è nato a Graz (Austria) e in
origine era, per nascita, cittadino della Repubblica d’Austria.
23 Nel
1995 egli ha trasferito il proprio domicilio a Monaco di Baviera
(Germania), dopo essere stato sentito dal Landesgericht für
Strafsachen Graz (Tribunale regionale per le cause penali di Graz)
nell’ambito di un’inchiesta avviata nei suoi confronti
per il sospetto – da lui respinto – di truffa aggravata
nell’esercizio della sua professione.
24 Nel
febbraio 1997 il Landesgericht für Strafsachen Graz ha emesso un
mandato di arresto nazionale nei confronti del ricorrente nella causa
principale.
25 Costui
ha chiesto, nel febbraio 1998, la cittadinanza tedesca. Nel corso del
procedimento di naturalizzazione, egli ha omesso di menzionare le
azioni penali avviate nei suoi confronti in Austria. L’atto di
naturalizzazione, in data 25 gennaio 1999, gli è stato
rilasciato il 5 febbraio 1999.
26 La
naturalizzazione in Germania del ricorrente nella causa principale ha
avuto l’effetto, come previsto dal diritto austriaco, di fargli
perdere la cittadinanza austriaca.
27 Nell’agosto
1999 la città di Monaco di Baviera è stata informata
dalle autorità municipali di Graz che sul ricorrente nella
causa principale gravava un mandato di arresto spiccato in
quest’ultima città. Inoltre, nel settembre 1999, il
pubblico ministero austriaco ha informato la città di Monaco
di Baviera, tra l’altro, del fatto che il ricorrente nella
causa principale era già stato sottoposto ad azione penale nel
luglio 1995 dinanzi al Landesgericht für Strafsachen Graz.
28 Alla
luce di tali fatti, il Freistaat Bayern, previa audizione del
ricorrente nella causa principale, ha disposto con decisione in data
4 luglio 2000 la revoca della naturalizzazione con effetto ex tunc,
in quanto l’interessato aveva celato il fatto che a suo carico
era stata avviata un’istruttoria penale in Austria ed egli
aveva dunque ottenuto fraudolentemente la cittadinanza tedesca. La
revoca della naturalizzazione ottenuta in Germania non è
ancora divenuta definitiva a motivo del ricorso di annullamento
proposto contro tale decisione dal ricorrente nella causa principale.
29 Statuendo
in grado di appello, il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Corte
amministrativa del Land Baviera) ha deciso, con sentenza 25 ottobre
2005, che la revoca della naturalizzazione del ricorrente nella causa
principale, fondata sull’art. 48, n. 1, prima frase,
della legge generale sul procedimento amministrativo del Land
Baviera, è compatibile con il diritto tedesco, anche nel caso
in cui il provvedimento, una volta divenuto definitivo, dovesse avere
l’effetto di rendere apolide l’interessato.
30 Contro
tale sentenza del 25 ottobre 2005 il ricorrente nella causa
principale ha proposto un ricorso per cassazione («Revision»),
attualmente pendente dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte
suprema amministrativa).
31 Il
giudice del rinvio osserva che la naturalizzazione acquisita in modo
fraudolento dal ricorrente nella causa principale era illegittima sin
dall’origine e poteva di conseguenza essere revocata dalle
autorità tedesche competenti nell’esercizio del loro
potere discrezionale. Il detto giudice precisa che, a norma delle
pertinenti disposizioni del diritto austriaco, ossia del StbG, il
ricorrente nella causa principale non soddisfa attualmente le
condizioni per vedersi immediatamente restituita la cittadinanza
austriaca.
32 Nella
sua sentenza, il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof aveva rilevato
che, nel caso in cui, per effetto della revoca di una
naturalizzazione ottenuta con la frode, una persona divenga apolide,
perdendo così la cittadinanza dell’Unione, è
sufficiente, perché sia rispettata la riserva formulata dalla
Corte nella sentenza 7 luglio 1992, causa C 369/90, Micheletti
e a. (Racc. pag. I 4239) – secondo la quale
gli Stati membri devono esercitare le proprie competenze in materia
di cittadinanza rispettando il diritto dell’Unione –, che
l’importanza dei diritti conferiti in virtù di tale
cittadinanza dell’Unione venga presa in considerazione dalla
competente autorità tedesca nell’esercizio del suo
potere discrezionale. Secondo il detto giudice, supporre l’esistenza,
nel diritto dell’Unione, di un obbligo di non procedere alla
revoca di una naturalizzazione ottenuta mediante la frode avrebbe la
conseguenza di minare, nella sua essenza, il potere sovrano degli
Stati membri, riconosciuto dall’art. 17, n. 1, CE, di
definire le modalità di applicazione delle proprie norme sulla
cittadinanza.
33 Per
contro, il giudice del rinvio ritiene che l’importanza e la
portata della suddetta riserva formulata nella citata sentenza
Micheletti e a. non siano ancora state chiarite nella
giurisprudenza della Corte. Da tale riserva la Corte avrebbe
unicamente dedotto il principio secondo cui uno Stato membro non può
restringere gli effetti di un’attribuzione di cittadinanza
compiuta da un altro Stato membro stabilendo una condizione
supplementare per il riconoscimento di tale cittadinanza ai fini
dell’esercizio di una libertà fondamentale prevista dal
Trattato CE. Secondo il detto giudice, non è
sufficientemente chiaro se lo status di apolide e la perdita della
cittadinanza dell’Unione regolarmente acquisita in un momento
precedente, determinata dalla revoca di una naturalizzazione, siano
compatibili con il diritto dell’Unione, e segnatamente con
l’art. 17, n. 1, CE.
34 Il
giudice del rinvio reputa quanto meno possibile che la Repubblica
d’Austria, in quanto Stato membro di cui era originariamente
cittadino il ricorrente nella causa principale, sia tenuta, in forza
del principio di lealtà verso l’Unione, nonché
tenuto conto dei valori che trovano espressione nella Convenzione
sulla riduzione dei casi di apolidia e nell’art. 7, n. 1,
lett. b), della Convenzione europea sulla cittadinanza, ad
interpretare ed applicare le proprie norme nazionali, ovvero ad
adattarle in modo tale da evitare che l’interessato divenga
apolide qualora egli – come nell’odierna fattispecie –
non sia stato autorizzato a conservare la propria cittadinanza di
origine a seguito dell’acquisizione di una cittadinanza
straniera.
35 Sulla
scorta di tali premesse, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1) Se il
diritto comunitario osti alla conseguenza giuridica della perdita
della cittadinanza dell’Unione (e dei diritti e delle libertà
fondamentali ad essa associati), derivante dal fatto che la revoca,
in sé legittima ai sensi del diritto nazionale (tedesco), di
una naturalizzazione come cittadino di uno Stato membro (Germania)
ottenuta con la frode produce l’effetto, in combinazione con la
normativa nazionale sulla cittadinanza di un altro Stato membro
(Austria), di rendere apolide l’interessato, come nella
fattispecie è accaduto al ricorrente a seguito della mancata
reviviscenza dell’originaria cittadinanza austriaca.
2) Nel caso in
cui la prima questione sia risolta in senso affermativo, se lo Stato
membro (...) che ha naturalizzato il cittadino dell’Unione e
che intende revocare la naturalizzazione ottenuta in modo fraudolento
debba, nel rispetto del diritto comunitario, astenersi totalmente o
temporaneamente da tale revoca, qualora o fintanto che quest’ultima
abbia come giuridica conseguenza (...) la perdita della cittadinanza
dell’Unione (e dei diritti e delle libertà fondamentali
ad essa associati), oppure se lo Stato membro (...) della precedente
cittadinanza sia tenuto, nel rispetto del diritto comunitario, ad
interpretare ed applicare o anche a modificare il proprio diritto
nazionale in modo da evitare il prodursi della suddetta conseguenza».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione e sulla prima parte
della seconda questione
36 Con
la prima questione e la prima parte della seconda questione, che
occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in
sostanza, se il diritto dell’Unione, e segnatamente
l’art. 17 CE, osti a che uno Stato membro revochi ad
un cittadino dell’Unione la cittadinanza di tale Stato
acquisita per naturalizzazione in maniera fraudolenta, qualora tale
revoca privi l’interessato del suo status di cittadino
dell’Unione e del godimento dei diritti ad esso correlati,
rendendolo apolide, in quanto l’acquisizione per
naturalizzazione della cittadinanza dello Stato membro suddetto aveva
determinato, in capo alla persona interessata, la perdita della
cittadinanza del suo Stato membro di origine.
37 Tutti
i governi che hanno presentato osservazioni alla Corte, nonché
il Freistaat Bayern e la Commissione delle Comunità europee
fanno valere che le norme disciplinanti l’acquisizione e la
perdita della cittadinanza rientrano nella competenza degli Stati
membri. Alcuni dei suddetti intervenienti ne deducono che una
decisione di revoca della naturalizzazione quale quella di cui alla
causa principale non può ricadere nell’ambito del
diritto dell’Unione. Essi rinviano, in tale contesto, alla
dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro,
allegata dagli Stati membri all’Atto finale del Trattato UE.
38 I
governi tedesco e austriaco fanno altresì valere che, al
momento della decisione di revoca della naturalizzazione del
ricorrente nella causa principale, costui era cittadino tedesco,
residente in Germania e destinatario di un atto amministrativo
promanante da un’autorità tedesca. Secondo i suddetti
governi, sostenuti dalla Commissione, si tratta dunque di una
situazione puramente interna priva di qualsiasi collegamento con il
diritto dell’Unione, dato che quest’ultimo non sarebbe
applicabile per il semplice fatto che uno Stato membro adotti una
misura nei confronti di uno dei suoi cittadini. La circostanza che,
in una situazione quale quella di cui alla causa principale,
l’interessato abbia fatto uso del suo diritto alla libera
circolazione prima della sua naturalizzazione non varrebbe di per sé
sola a costituire un elemento transfrontaliero atto a giocare un
ruolo rispetto alla revoca della naturalizzazione stessa.
39 A
questo proposito, occorre ricordare che, secondo una costante
giurisprudenza, la determinazione dei modi di acquisto e di perdita
della cittadinanza rientra, in conformità al diritto
internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro (sentenze
Micheletti e a., cit., punto 10; 11 novembre 1999, causa
C 179/98, Mesbah, Racc. pag. I 7955, punto 29, e
19 ottobre 2004, causa C 200/02, Zhu e Chen, Racc. pag. I 9925,
punto 37).
40 Vero
è che la dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno
Stato membro, allegata dagli Stati membri all’Atto finale del
Trattato UE, nonché la decisione dei Capi di stato e di
governo riuniti nel Consiglio europeo di Edimburgo dell’11 e 12
dicembre 1992, concernente alcuni problemi attinenti al Trattato UE
sollevati dalla Danimarca – l’una e l’altra
destinate a chiarire una questione particolarmente importante per gli
Stati membri, ossia la delimitazione dell’ambito di
applicazione ratione personae delle disposizioni del diritto
dell’Unione che fanno riferimento alla nozione di cittadino –
devono essere prese in considerazione quali strumenti di
interpretazione del Trattato CE, segnatamente al fine di
stabilire la sfera di applicazione ratione personae di quest’ultimo.
41 Tuttavia,
il fatto che una materia rientri nella competenza degli Stati membri
non impedisce che, in situazioni ricadenti nell’ambito del
diritto dell’Unione, le norme nazionali di cui trattasi debbano
rispettare quest’ultimo [v., in tal senso, sentenze 24 novembre
1998, causa C 274/96, Bickel e Franz, Racc. pag. I 7637,
punto 17 (riguardo ad una normativa nazionale in materia penale e di
procedura penale); 2 ottobre 2003, causa C 148/02, Garcia
Avello, Racc. pag. I 11613, punto 25 (in
relazione a norme nazionali in materia di nome delle persone); 12
luglio 2005, causa C 403/03, Schempp, Racc. pag. I 6421,
punto 19 (relativamente a norme nazionali in materia di
fiscalità diretta), e 12 settembre 2006, causa C 145/04,
Spagna/Regno Unito, Racc. pag. I 7917, punto 78
(riguardo a norme nazionali che individuano i titolari del diritto di
elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo)].
42 Con
tutta evidenza, la situazione di un cittadino dell’Unione che –
come il ricorrente nella causa principale – si trovi alle prese
con una decisione di revoca della naturalizzazione adottata dalle
autorità di uno Stato membro, la quale lo ponga, dopo la
perdita della cittadinanza di un altro Stato membro da lui posseduta
in origine, in una situazione idonea a cagionare il venir meno dello
status conferito dall’art. 17 CE e dei diritti ad
esso correlati, ricade, per sua natura e per le conseguenze che
produce, nella sfera del diritto dell’Unione.
43 Come
la Corte ha sottolineato in varie occasioni, lo status di cittadino
dell’Unione è destinato ad essere lo status fondamentale
dei cittadini degli Stati membri (v., in particolare, sentenze 20
settembre 2001, causa C 184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I 6193,
punto 31, e 17 settembre 2002, causa C 413/99, Baumbast e
R, Racc. pag. I 7091, punto 82).
44 L’art. 17,
n. 2, CE ricollega allo status suddetto i doveri e i diritti
contemplati dal Trattato CE, tra cui quello di avvalersi
dell’art. 12 CE in tutte le situazioni che rientrano
nel campo di applicazione ratione materiae del diritto dell’Unione
(v., in particolare, sentenze 12 maggio 1998, causa C 85/96,
Martínez Sala, Racc. pag. I 2691, punto 62, e
Schempp, cit., punto 17).
45 Pertanto,
gli Stati membri devono, nell’esercizio della loro competenza
in materia di cittadinanza, rispettare il diritto dell’Unione
(sentenze Micheletti e a., cit., punto 10; Mesbah, cit.,
punto 29; 20 febbraio 2001, causa C 192/99, Kaur,
Racc. pag. I 1237, punto 19, nonché Zhu e Chen,
cit., punto 37).
46 Date
tali circostanze, spetta alla Corte pronunciarsi sulle questioni
pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio, che riguardano i
presupposti in presenza dei quali un cittadino dell’Unione può,
a motivo della perdita della propria cittadinanza, vedersi privato di
tale qualità di cittadino dell’Unione e, dunque, dei
diritti a questa connessi.
47 A
questo proposito, i dubbi del giudice del rinvio vertono
essenzialmente sulla riserva enunciata nella giurisprudenza della
Corte citata al punto 45 della presente sentenza, secondo cui
gli Stati membri devono, nell’esercizio della loro competenza
in materia di cittadinanza, rispettare il diritto dell’Unione,
nonché sulle conseguenze di tale riserva in una situazione
quale quella oggetto della causa principale.
48 La
riserva relativa alla necessità di rispettare il diritto
dell’Unione non pregiudica il principio di diritto
internazionale già riconosciuto dalla Corte, e ricordato al
punto 39 della presente sentenza, secondo cui gli Stati membri sono
competenti a determinare i modi di acquisto e di perdita della
cittadinanza, ma consacra il principio in virtù del quale,
quando si tratti di cittadini dell’Unione, l’esercizio di
tale competenza – qualora leda i diritti riconosciuti e
tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione, come in
particolare nel caso di una decisione di revoca della
naturalizzazione quale quella in questione nella causa principale –
può essere sottoposto a un controllo giurisdizionale condotto
alla luce del diritto dell’Unione.
49 Contrariamente
alla ricorrente nella causa decisa dalla citata sentenza Kaur, la
quale, non rispondendo alla definizione di cittadino del Regno Unito
di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, non ha potuto essere privata dei
diritti derivanti dallo status di cittadino dell’Unione, il
ricorrente nella causa principale ha incontestabilmente posseduto le
cittadinanze prima austriaca e poi tedesca ed ha goduto, di
conseguenza, del detto status e dei diritti ad esso correlati.
50 Tuttavia,
come evidenziato da vari governi nelle loro osservazioni presentate
alla Corte, qualora una decisione di revoca della naturalizzazione,
quale quella in questione nella causa principale, sia fondata sulla
frode commessa dall’interessato nell’ambito della
procedura di acquisizione della cittadinanza di cui trattasi, una
simile decisione potrebbe risultare conforme al diritto dell’Unione.
51 Infatti,
una decisione di revoca della naturalizzazione a motivo di atti
fraudolenti corrisponde ad un motivo di pubblico interesse. Al
riguardo, è legittimo che uno Stato membro voglia proteggere
il particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra
esso e i propri cittadini nonché la reciprocità di
diritti e di doveri, che stanno alla base del vincolo di
cittadinanza.
52 Tale
conclusione in merito alla legittimità, in via di principio,
di una decisione di revoca della naturalizzazione adottata in
circostanze quali quelle di cui alla causa principale risulta
corroborata dalle pertinenti disposizioni della Convenzione sulla
riduzione dei casi di apolidia. Infatti, l’art. 8, n. 2,
di quest’ultima stabilisce che una persona può vedersi
privata della cittadinanza di uno Stato contraente qualora l’abbia
ottenuta mediante false dichiarazioni o qualsiasi altro atto
fraudolento. Allo stesso modo, l’art. 7, nn. 1 e 3,
della Convenzione europea sulla cittadinanza non vieta ad uno Stato
contraente di privare taluno della sua cittadinanza, quand’anche
questi diventi in tal modo apolide, nel caso in cui tale cittadinanza
sia stata ottenuta dall’interessato mediante una condotta
fraudolenta, fornendo false dichiarazioni oppure dissimulando un
fatto rilevante.
53 Tale
conclusione è peraltro conforme al principio di diritto
internazionale generale secondo cui nessuno può essere
arbitrariamente privato della propria cittadinanza, il quale viene
ripreso all’art 15, n. 2, della Dichiarazione
universale dei diritti dell’uomo e all’art. 4,
lett. c), della Convenzione europea sulla cittadinanza. Infatti,
allorché uno Stato priva una persona della sua cittadinanza a
motivo della condotta fraudolenta, legalmente accertata, da essa
posta in essere, una simile privazione non può essere
considerata come un atto arbitrario.
54 Tali
considerazioni in merito alla legittimità, in via di
principio, di una decisione di revoca della naturalizzazione a motivo
di atti fraudolenti conservano, di massima, la loro validità
nel caso in cui tale revoca determini come conseguenza che
l’interessato perda, oltre alla cittadinanza dello Stato membro
di naturalizzazione, la cittadinanza dell’Unione.
55 Tuttavia,
in una simile ipotesi, spetta al giudice del rinvio verificare se la
decisione di revoca in questione nella causa principale rispetti il
principio di proporzionalità per quanto riguarda le
conseguenze che essa determina sulla situazione dell’interessato
in rapporto al diritto dell’Unione, in aggiunta, se del caso,
all’esame della proporzionalità di tale decisione sotto
il profilo del diritto nazionale.
56 Pertanto,
vista l’importanza che il diritto primario annette allo status
di cittadino dell’Unione, è necessario, nell’esaminare
una decisione di revoca della naturalizzazione, tener conto delle
possibili conseguenze che tale decisione comporta per l’interessato
e, eventualmente, per i suoi familiari sotto il profilo della perdita
dei diritti di cui gode ogni cittadino dell’Unione. A questo
proposito, è importante verificare, in particolare, se tale
perdita sia giustificata in rapporto alla gravità
dell’infrazione commessa dall’interessato, al tempo
trascorso tra la decisione di naturalizzazione e la decisione di
revoca, nonché alla possibilità per l’interessato
di recuperare la propria cittadinanza di origine.
57 Per
quanto riguarda più in particolare quest’ultimo aspetto,
uno Stato membro del quale sia stata acquisita la cittadinanza in
maniera fraudolenta non può essere ritenuto obbligato, in
forza dell’art. 17 CE, ad astenersi dalla revoca
della naturalizzazione per il solo fatto che l’interessato non
abbia recuperato la cittadinanza del suo Stato membro di origine.
58 Spetta
tuttavia al giudice nazionale valutare se, alla luce dell’insieme
delle circostanze pertinenti, il rispetto del principio di
proporzionalità esiga che, prima che una siffatta decisione di
revoca della naturalizzazione divenga efficace, venga concesso
all’interessato un termine ragionevole affinché egli
possa tentare di recuperare la cittadinanza del suo Stato membro di
origine.
59 Alla
luce di quanto precede, occorre risolvere la prima questione e la
prima parte della seconda questione dichiarando che il diritto
dell’Unione, e segnatamente l’art. 17 CE, non
osta a che uno Stato membro revochi ad un cittadino dell’Unione
la cittadinanza di tale Stato acquisita per naturalizzazione, qualora
questa sia stata ottenuta in maniera fraudolenta, a condizione che
tale decisione di revoca rispetti il principio di proporzionalità.
Sulla seconda parte della seconda questione
60 Con
la seconda parte della seconda questione, il giudice del rinvio
chiede in sostanza se, qualora un cittadino dell’Unione posto
in una situazione quale quella del ricorrente nella causa principale
si veda colpito da una decisione di revoca della naturalizzazione che
rischia di portare alla perdita del suo status di cittadino
dell’Unione, il diritto dell’Unione, e segnatamente
l’art. 17 CE, debba essere interpretato nel senso che
lo Stato membro di cui il predetto possedeva in origine la
cittadinanza ha l’obbligo di interpretare la propria normativa
nazionale in modo da evitare la perdita suddetta, consentendo
all’interessato di recuperare tale cittadinanza.
61 Nella
specie, occorre rilevare che la revoca della naturalizzazione
acquisita in Germania dal ricorrente nella causa principale non è
divenuta definitiva e che nessuna decisione riguardo al suo status è
stata adottata dallo Stato membro di cui egli possedeva in origine la
cittadinanza, ossia la Repubblica d’Austria.
62 Nel
contesto del presente rinvio pregiudiziale, occorre ricordare che i
principi affermati nella presente sentenza in ordine alla competenza
degli Stati membri in materia di cittadinanza, nonché
l’obbligo di questi ultimi di esercitare tale competenza nel
rispetto del diritto dell’Unione, si applicano tanto allo Stato
membro di naturalizzazione quanto allo Stato membro di cittadinanza
originaria.
63 Tuttavia,
la Corte non può pronunciarsi sulla questione se il diritto
dell’Unione osti ad una decisione che non è stata ancora
adottata. Infatti, come rilevato dal governo austriaco all’udienza,
spetterà eventualmente alle autorità austriache
adottare una decisione sul punto se il ricorrente nella causa
principale recupererà la propria cittadinanza di origine e, se
del caso, ai giudici austriaci valutare la regolarità di tale
decisione, una volta che questa sarà stata adottata, alla luce
dei principi affermati nella presente sentenza.
64 Tenuto
conto di quanto precede, non è necessario statuire,
nell’ambito del presente rinvio, sulla seconda parte della
seconda questione.
Sulle spese
65 Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui
spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri
soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo
a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione)
dichiara:
Il diritto dell’Unione, e segnatamente
l’art. 17 CE, non osta a che uno Stato membro revochi
ad un cittadino dell’Unione la cittadinanza di tale Stato
acquisita per naturalizzazione, qualora questa sia stata ottenuta in
maniera fraudolenta, a condizione che tale decisione di revoca
rispetti il principio di proporzionalità.
Firme
Lingua processuale: il tedesco.
