SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
10 dicembre 2009
«Libera circolazione dei lavoratori –
Art. 39 CE – Rifiuto dell’accesso al tirocinio
giuridico di preparazione alle professioni legali regolamentate –
Candidato che ha ottenuto la sua laurea in giurisprudenza in un altro
Stato membro – Criteri di esame di equipollenza delle
conoscenze acquisite»
Nel procedimento
C 345/08,
avente ad oggetto la
domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Schwerin
(Germania) con decisione 8 luglio 2008, pervenuta in cancelleria il
28 luglio 2008, nella causa
Krzysztof Peśla
contro
Justizministerium
Mecklenburg-Vorpommern,
LA CORTE (Terza
Sezione),
composta dal
sig. J.N. Cunha Rodrigues, presidente della Seconda
Sezione, facente funzione di presidente della Terza Sezione, dalla
sig.ra P. Lindh, dai sigg. A. Rosas, U. Lõhmus
e A. Ó Caoimh (relatore), giudici,
avvocato generale:
sig.ra E. Sharpston
cancelliere:
sig.ra C. Strömholm, amministratore
vista la fase scritta
del procedimento e in seguito all’udienza del 2 luglio 2009,
considerate le
osservazioni presentate:
– per
il sig. Peśla, dall’avv. B. Kemper,
Rechtsanwalt;
– per
il governo tedesco, dal sig. M. Lumma e dalla
sig.ra J. Kemper, in qualità di agenti;
– per
il governo ceco, dal sig. M. Smolek, in qualità di
agente;
– per
il governo ellenico, dalle sig.re E. Skandalou e S. Vodina,
in qualità di agenti;
– per
l’Irlanda, dal sig. D. O’Hagan, in qualità
di agente, assistito dai sigg. M. Collins, SC, e D. Dodd,
BL, nonché dalla sig.ra K. Keane, BL;
– per
il governo ungherese, dalle sig.re J. Fazekas e K. Veres
nonché dal sig. M. Fehér, in qualità
di agenti;
– per
il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità
di agente;
– per
il governo finlandese, dalla sig.ra A. Guimaraes-Purokoski,
in qualità di agente;
– per
la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. H.
Støvlbæk e M. Adam nonché dalla
sig.ra M. Vollkommer, in qualità di agenti,
vista la decisione,
adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la
causa senza conclusioni,
ha pronunciato la
seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione
dell’art. 39 CE.
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una
controversia tra il sig. Peśla, cittadino polacco, e lo
Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern (Ministero della Giustizia
del Land Meclemburgo-Pomerania anteriore), in merito al rifiuto da
parte di quest’ultimo di ammetterlo, senza sostenere una prova
attitudinale nelle materie giuridiche che sono obbligatorie per le
prove cosiddette dell’«erstes juristiches Staatsexamen»
(primo esame di Stato in diritto; in prosieguo: il «primo esame
di Stato»), al tirocinio preparatorio alle professioni legali
in qualità di tirocinante in diritto («Rechtsreferendar»).
Contesto normativo
nazionale
3 Dalla
decisione di rinvio emerge che l’esercizio di tutte le
professioni legali regolamentate in Germania necessita, in linea di
principio, del conseguimento della «Befähigung zum
Richteramt» (idoneità all’esercizio delle funzioni
giudiziarie). Conformemente all’art. 5, n. 1, della
legge tedesca sull’ordinamento giudiziario (Deutsches
Richtergesetz; in prosieguo: il «DRiG»), tale idoneità
viene conferita a chi ha superato il primo esame di Stato dopo aver
completato gli studi in diritto presso un’università,
nonché il secondo esame di Stato in diritto al termine di un
tirocinio di preparazione («Rechtsreferendariat»; in
prosieguo: il «tirocinio di preparazione»).
4 In
base all’art. 5 a, n. 2, del DRiG, l’oggetto
degli studi universitari – i quali devono essere effettuati per
almeno due anni in Germania – consiste in materie obbligatorie
e in materie specialistiche con possibilità di opzione. Le
materie obbligatorie vertono sugli aspetti fondamentali del diritto
civile, del diritto penale, del diritto pubblico e del diritto
processuale, comprese le materie concernenti il diritto europeo, la
metodologia giuridica e gli aspetti fondamentali della filosofia,
della storia e della sociologia. Le materie specialistiche sono
intese a completare gli studi, ad approfondire le materie
obbligatorie alle quali esse sono collegate nonché a
trasmettere un approccio interdisciplinare e internazionale del
diritto.
5 In
forza dell’art. 5 d, n. 2, prima frase, del
DRiG, le materie oggetto del primo esame di Stato devono essere di
livello tale che il loro studio possa concludersi in quattro anni e
mezzo. Ai sensi dell’art. 5, n. 1, della stessa
legge, questo primo esame consiste in un esame universitario
riguardante differenti materie specialistiche e in un esame di Stato
nelle materie obbligatorie. In base alla terza frase di detto n. 2,
quest’ultimo esame è organizzato in forma di prove
scritte e orali.
6 Conformemente
all’art. 5, n. 2, del DRiG, deve esservi concordanza
tra il contenuto degli studi e quello del tirocinio di preparazione.
Secondo l’art. 5 b della stessa legge, il tirocinio
di preparazione ha una durata di due anni e comprende parti di
tirocinio obbligatorie nonché una o più parti di
tirocinio facoltative. In forza dello stesso articolo, le parti
obbligatorie di tale tirocinio vengono effettuate presso un giudice
civile ordinario, un pubblico ministero o un giudice penale,
un’amministrazione e un avvocato. In base all’art. 5,
n. 3, prima frase, del DRiG, la parte scritta del secondo esame
di Stato in diritto deve aver luogo tra il diciottesimo e il
ventunesimo mese del tirocinio di preparazione.
7 L’art. 5 b,
n. 4, del DRiG prevede che le parti obbligatorie del tirocinio
di preparazione durino ognuna tre mesi, ad eccezione della parte del
tirocinio effettuata presso un avvocato, la quale dura nove mesi.
8 Nell’ambito
di tale formazione, e in forza dell’art. 10 della legge
sul sistema giudiziario (Gerichtsverfassungsgesetz; in prosieguo: il
«GVG»), i tirocinanti per le professioni legali, sotto la
supervisione di un giudice, possono trattare le domande di assistenza
giudiziaria, sentire le parti in un procedimento, ad eccezione delle
cause penali, stabilire prove e tenere udienza. L’art. 142,
n. 3, del GVG prevede che a detti tirocinanti possano essere
attribuiti compiti di sostituto di un agente del pubblico ministero
sotto la sorveglianza di tale funzionario.
9 Spetta
ai Länder precisare i dettagli di tale normativa. In base
all’art. 21, n. 3, della legge del Land
Meclemburgo-Pomerania anteriore, relativa alla formazione dei
giuristi (Gesetz über die Juristenausbildung im Land
Mecklenburg-Vorpommern; in prosieguo: lo «JAG-M-V»), il
tirocinio di preparazione compiuto da un tirocinante per le
professioni legali viene effettuato nell’ambito di una
formazione di diritto pubblico. Detti tirocinanti percepiscono un
contributo mensile per il sostentamento in forza dell’art. 21 a,
n. 2, dello JAG M V. Durante questo tirocinio di
preparazione essi sono soggetti ad un controllo gerarchico e devono
obbedire alle istruzioni del loro formatore, ai sensi dell’art. 36,
nn. 1 e 2, del regolamento di applicazione della legge sulla
formazione dei giuristi (Verordnung zur Ausführung des
Juristenausbildungsgesetzes; in prosieguo: la «JAPO M V»).
Secondo l’art. 24 dello JAG M V, il periodo di
formazione preparatoria si conclude il giorno della dichiarazione del
superamento dell’esame o del fallimento del primo esame di
ripetizione.
10 L’art. 6,
n. 1, del DRiG stabilisce che l’ammissione al tirocinio di
preparazione è soggetta al superamento del primo esame di
Stato. In forza dell’art. 112 a della medesima legge,
se un cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea ha ivi
acquisito un diploma di laurea in giurisprudenza che gli consente di
accedere, in tale Stato membro, ad una formazione post-universitaria
per la professione di avvocato può chiedere, in Germania, una
dichiarazione di equipollenza di detto diploma di laurea con il primo
esame di Stato. In caso di conseguimento di questa dichiarazione di
equipollenza, l’interessato è ammesso al tirocinio di
preparazione.
11 Dal
fascicolo emerge che l’art. 112 a del DRiG,
intitolato «Esame di equipollenza per l’ammissione al
tirocinio per le professioni legali», è stato adottato a
seguito della sentenza della Corte 13 novembre 2003, causa C 313/01,
Morgenbesser (Racc. pag. I 13467). Tale articolo
dispone quanto segue:
«(1) I
cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea, di un altro
Stato che sia parte dell’Accordo sullo Spazio economico europeo
o della Svizzera, che siano in possesso di un diploma di laurea in
giurisprudenza, ottenuto in uno di tali paesi e che nei medesimi
consente l’accesso a formazioni postuniversitarie per la
professione di avvocato europeo ai sensi dell’art. 1 della
legge sull’attività degli avvocati europei in Germania,
vengono ammessi, su richiesta, al tirocinio per le professioni legali
qualora le loro conoscenze e abilità corrispondano alle
conoscenze e abilità attestate dal superamento dell’esame
di Stato nelle materie obbligatorie di cui all’art. 5,
n. 1.
(2) L’esame
delle conoscenze e abilità necessarie ai sensi del n. 1
comprende il diploma di laurea e le prove presentate, in particolare
diplomi, certificati di superamento di esami o altri titoli e prove
concernenti un’esperienza professionale pertinente. Qualora da
tale esame non risulti l’equipollenza o solo un’equipollenza
parziale, su richiesta, viene effettuata una prova attitudinale.
(3) La
prova attitudinale consiste in un esame di Stato da svolgere in
lingua tedesca, che riguarda le conoscenze necessarie del diritto
tedesco e con cui deve essere esaminata la capacità di
concludere con successo il tirocinio per le professioni legali.
Materie d’esame sono il diritto civile, il diritto penale e il
diritto pubblico, inclusi i rispettivi diritti processuali. Le prove
scritte dell’esame di Stato nelle materie obbligatorie devono
essere svolte nelle materie giuridiche, tra quelle elencate nella
seconda frase, la cui sufficiente padronanza non sia stata già
provata nell’ambito dell’esame di cui al n. 2, prima
frase.
(4) La
prova attitudinale è superata quando
1. è
superato il numero di prove necessario per superare l’esame di
Stato nelle materie obbligatorie secondo il diritto del Land in cui
viene sostenuto l’esame, che deve tuttavia corrispondere ad
almeno la metà delle prove previste nell’esame di Stato
nelle materie obbligatorie, e
2. sono
superate prove d’esame in almeno due delle materie elencate al
n. 3, seconda frase, di cui almeno una in materia di diritto
civile.
Qualora la sufficiente
padronanza di una delle materie elencate al n. 3, seconda frase,
sia già stata accertata nell’ambito dell’esame di
cui al n. 2, prima frase, le prove d’esame in questa
materia si considerano superate.
(5) Una
prova attitudinale non superata può essere ripetuta una volta.
(6) La
dichiarazione di equipollenza di cui al n. 1 equivale al
superamento del primo esame ai sensi dell’art. 5, n. 1.
(...)».
Causa principale e
questioni pregiudiziali
12 Il
sig. Peśla, nel dicembre 2003, concludeva i suoi studi
universitari presso la facoltà di giurisprudenza
dell’Università di Poznań (Polonia), ottenendo la
laurea («magister»). Nel gennaio del 2005, la facoltà
di giurisprudenza dell’Università di Francoforte
sull’Oder (Germania), presso la quale, dal 1998, aveva seguito
studi paralleli a quelli effettuati in Polonia, gli conferiva, al
termine di un corso di formazione giuridica tedesco-polacco, il
titolo accademico di «Master of German and Polish Law» e,
nel febbraio 2005, il titolo accademico di «Bachelor of German
and Polish Law».
13 Nel
mese di novembre 2005, il sig. Peśla presentava una domanda
di ammissione al tirocinio preparatorio alle professioni legali nel
Land Meclemburgo-Pomerania anteriore. A sostegno della sua domanda,
pur presentando attestati supplementari, quali attestati relativi a
differenti programmi di studi, nonché documenti che
certificavano le sue esperienze professionali, i corsi e le
formazioni svolti, faceva riferimento alla citata sentenza
Morgenbesser.
14 Con
decisione 27 marzo 2007, lo Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern
rigettava la domanda diretta ad ottenere una dichiarazione di
equipollenza ai sensi dell’art. 112 a del DRiG. A suo
parere, il criterio che consente di valutare l’equipollenza è
l’acquisizione delle conoscenze necessarie per ottenere il
primo esame di Stato nelle materie obbligatorie ai sensi dell’art. 5,
n. 1, della stessa legge. Le conoscenze di diritto straniero non
possono essere considerate equivalenti a causa delle differenze
esistenti con il diritto tedesco. Peraltro, in base a tale decisione
di rigetto, le conoscenze di diritto tedesco richieste per gli
attestati conseguiti dal sig. Peśla nel corso di Master of
German and Polish Law sono di livello nettamente inferiore a quello
delle prove scritte del primo esame di Stato nelle materie
obbligatorie.
15 In
detta decisione di rigetto viene tuttavia precisato che il
sig. Peśla, su richiesta, potrebbe partecipare ad una prova
attitudinale ai sensi dell’art. 112 a, n. 3, del
DRiG.
16 Il
27 aprile 2007, il sig. Peśla proponeva ricorso dinanzi al
giudice del rinvio avverso la decisione 27 marzo 2007. A sostegno di
tale ricorso, egli fa valere principalmente che l’esame di
equipollenza effettuato dallo Justizministerium
Mecklenburg-Vorpommern è in contrasto con i criteri elaborati
dalla giurisprudenza della Corte. Anche se le conoscenze e le
capacità del diritto tedesco quali richieste per il primo
esame di Stato dovessero costituire il criterio di valutazione da
prendere in considerazione, un diploma straniero non potrebbe mai
soddisfare un criterio siffatto, dato che il diritto tedesco
generalmente non viene insegnato negli altri Stati membri.
17 In
subordine, il sig. Peśla contesta a detta decisione di
rigetto di non prendere sufficientemente in considerazione le
conoscenze da egli acquisite in Germania nell’ambito dei suoi
studi, dei tirocini, dell’attività svolta presso due
cattedre universitarie e di un corso di ripetizione.
18 Lo
Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern sostiene che la decisione di
rigetto impugnata è giustificata. A suo parere, l’equipollenza
delle conoscenze acquisite non può essere ammessa.
19 Ciò
premesso, considerando che la soluzione della controversia di cui è
investito dipende dalle condizioni alle quali l’art. 39 CE
sottopone una dichiarazione di equipollenza ai sensi dell’art. 112 a,
nn. 1, 2 e 6, del DRiG, il Verwaltungsgericht Schwerin
(Tribunale amministrativo di Schwerin) ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1) Se
sia compatibile con l’art. 39 CE la circostanza che
una dichiarazione di equipollenza ai sensi dell’art. 112 a,
nn. 1 e 2, del [DRiG] ha luogo solo qualora dai documenti
presentati risulti che il cittadino comunitario disponga di
conoscenze ed abilità uguali a quelle esaminate in sede di
esame (in diritto tedesco) nelle materie obbligatorie di cui
all’art. 5, n. 1, del [DRiG];
2) Qualora
la prima questione vada risolta in senso negativo:
se l’art. 39 CE
preveda che l’unico criterio per una dichiarazione di
equipollenza conforme alla normativa comunitaria sia dato dalla
questione se il diploma di laurea del cittadino comunitario, ottenuto
nell’Unione europea, assieme agli ulteriori attestati relativi
alla sua formazione ed esperienza pratica sia paragonabile, dal punto
di vista del livello della formazione (intellettuale) e dello sforzo
necessario per ottenere tale formazione, al [primo esame di Stato].
3) Qualora
anche la seconda questione vada risolta in senso negativo:
se sia compatibile con
l’art. 39 CE la circostanza che, se è vero che
la dichiarazione di equipollenza di cui all’art. 112 a,
nn. 1 e 2, del [DRiG] si basa dal punto di vista del contenuto,
sulle materie obbligatorie del primo esame di Stato (in diritto
tedesco), tuttavia, sul presupposto di una formazione giuridica
completata con successo altrove nel territorio comunitario, vengono
imposti solo requisiti leggermente “ridotti”».
Sulle questioni
pregiudiziali
20 Le
prime due questioni pregiudiziali, che occorre esaminare
congiuntamente, riguardano il problema di individuare le conoscenze
da prendere come elemento di riferimento per valutare se il
richiedente di un’ammissione diretta ad un tirocinio
preparatorio alle professioni legali, senza sostenere le prove
previste a tale scopo, possieda un livello di conoscenze equipollente
a quello richiesto normalmente per accedere ad un siffatto tirocinio
nello Stato membro interessato. La prima questione pregiudiziale
concerne pertanto la questione se dette conoscenze debbano vertere
sul diritto dello Stato membro ospitante, mentre la seconda questione
pregiudiziale è diretta a determinare se, al contrario, le
conoscenze del diritto di un altro Stato membro possano essere
considerate equivalenti, sia dal punto di vista del livello di
formazione sia del tempo e degli sforzi impiegati a tal fine, alle
conoscenze richieste per accedere al tirocinio preparatorio alle
professioni legali nello Stato membro ospitante.
21 Con
la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio, in
sostanza, chiede se sia possibile che il diritto comunitario esiga
che il livello delle conoscenze del diritto dello Stato membro
ospitante necessarie ai fini dell’ammissione al tirocinio
giuridico di preparazione che precede obbligatoriamente il secondo
esame di Stato in diritto e l’ammissione alle professioni
legali sia, in una certa misura, ridotto allo scopo di promuovere la
libera circolazione delle persone.
Sulle prime due
questioni
22 Per
risolvere le prime due questioni pregiudiziali, si deve ricordare
anzitutto che una persona che si trova nella situazione del
sig. Peśla non può avvalersi, nella causa
principale, del diritto comunitario derivato ai fini del
riconoscimento delle sue qualifiche accademiche e della sua
esperienza professionale per accedere alla parte pratica della
formazione necessaria all’accesso alle professioni legali in
Germania.
23 Infatti,
la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998,
98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della
professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui
è stata acquistata la qualifica (GU L 77, pag. 36),
riguarda soltanto l’avvocato abilitato come tale a tutti gli
effetti nel proprio Stato membro di origine (v. citata sentenza
Morgenbesser, punto 45). Inoltre, dal fascicolo emerge che
l’esercizio delle attività di tirocinante per le
professioni legali è inteso come parte pratica della
formazione necessaria per accedere alle professioni legali tedesche.
Ne consegue che tale attività non può essere
qualificata come «professione regolamentata» ai sensi
della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa
ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione
superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata
minima di tre anni (GU 1989, L 19, pag. 16), come
modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 14
maggio 2001, 2001/19/CE (GU L 206, pag. 1), separabile
dalle professioni legali tedesche propriamente dette, quali quella di
avvocato (v., per analogia, citata sentenza Morgenbesser, punti
46 55).
24 Orbene,
come confermato nel corso dell’udienza, il sig. Peśla,
alla data dei fatti della causa principale, non aveva ottenuto la
qualificazione professionale necessaria per accedere alla professione
di avvocato in Polonia.
25 Dalla
giurisprudenza della Corte emerge che sia l’art. 39 CE,
il quale viene esplicitamente menzionato nelle questioni proposte,
sia l’art. 43 CE possono applicarsi ad una situazione
come quella di cui trattasi nella causa principale.
26 In
primo luogo, dal fascicolo, in particolare dalle osservazioni del
governo tedesco, risulta che i tirocinanti per le professioni legali,
da un lato, sono chiamati ad applicare in pratica, nell’ambito
del loro tirocinio, le conoscenze acquisite durante i loro studi e
contribuiscono così, sotto la direzione del responsabile del
tirocinio, alle attività svolte da quest’ultimo e,
dall’altro, che essi percepiscono, nel corso della loro
formazione, una retribuzione sotto forma di un contributo mensile per
il sostentamento. A tale riguardo, la Corte ha già dichiarato
che, poiché i tirocinanti per le professioni legali esercitano
un’attività dipendente reale ed effettiva, essi devono
essere considerati come lavoratori ai sensi dell’art. 39 CE
(v., in tal senso, sentenza 17 marzo 2005, causa C 109/04,
Kranemann, Racc. pag. I 2421, punti 12 18).
27 In
secondo luogo, il tirocinio di preparazione previsto dalla normativa
tedesca costituisce un periodo di formazione ed un indispensabile
presupposto per accedere, in particolare, alla professione di
avvocato in Germania, professione regolamentata alla quale si applica
l’art. 43 CE (v., per analogia, citata sentenza
Morgenbesser, punto 60).
28 Va
rilevato inoltre che l’applicazione di questi due articoli non
può essere esclusa nella causa principale sul fondamento delle
eccezioni previste, rispettivamente, agli artt. 39, n. 4,
CE per gli «impieghi nella pubblica amministrazione» e
45, primo comma, CE per le «attività che in [uno Stato
membro] partecipano, sia pure occasionalmente, all’esercizio
dei pubblici poteri».
29 Infatti,
da un lato, allorché il tirocinante per le professioni legali
compie una parte del suo tirocinio al di fuori del settore pubblico,
è sufficiente ricordare che la nozione di impiego nella
pubblica amministrazione non comprende gli impieghi alle dipendenze
di un singolo o di una persona giuridica di diritto privato, quali
che siano i compiti incombenti al lavoratore dipendente (v. sentenze
29 ottobre 1998, causa C 114/97, Commissione/Spagna,
Racc. pag. I 6717, punto 33, e Kranemann, cit., punto
19).
30 Se
nella controversia che ha dato luogo alla citata sentenza Kranemann
una parte di detto tirocinio di preparazione si fosse svolta al di
fuori del settore pubblico, si deve rilevare che, allorché un
tirocinante per le professioni legali compie una parte del suo
tirocinio presso un giudice civile ordinario, un’amministrazione,
il pubblico ministero o un giudice penale, tale tirocinante, come
sottolineato in udienza dal governo tedesco, agisce conformemente
alle istruzioni e sotto la sorveglianza del responsabile del
tirocinio, come risulta d’altronde dalle disposizioni del GVG e
della JAPO M-V, menzionate ai punti 8 e 9 della presente sentenza.
31 Di
conseguenza, l’attività di un tirocinante per le
professioni legali non può rientrare nell’eccezione di
cui all’art. 39, n. 4, CE, dato che quest’ultima
non si applica ad impieghi che, pur dipendendo dallo Stato o da altri
enti pubblici, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti
spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta (v.,
segnatamente, sentenze 17 dicembre 1980, causa 149/79,
Commissione/Belgio, Racc. pag. 3881, punto 11, nonché
30 settembre 2003, causa C 47/02, Anker e a.,
Racc. pag. I 10447, punto 59).
32 D’altra
parte, la deroga di cui all’art. 45, primo comma, CE va
limitata alle attività che, considerate di per sé,
costituiscono una partecipazione diretta e specifica all’esercizio
di pubblici poteri (v., in particolare, sentenze 21 giugno 1974,
causa 2/74, Reyners, Racc. pag. 631, punto 45; 13
luglio 1993, causa C 42/92, Thijssen, Racc. pag. I 4047,
punto 8, e 31 maggio 2001, causa C 283/99,
Commissione/Italia, Racc. pag. I 4363, punto 20).
33 Pertanto,
per ragioni analoghe a quelle descritte al punto 30 della
presente sentenza, le attività di un tirocinante per le
professioni legali, anche se effettuate nel settore pubblico, non
rientrano nell’ambito di applicazione dell’eccezione di
cui all’art. 45, primo comma, CE (v. altresì, per
analogia, citata sentenza Thijssen, punti 22 e 23).
34 Va
del pari rilevato che, in mancanza di armonizzazione delle condizioni
di accesso ad una professione, gli Stati membri possono definire le
conoscenze e le qualificazioni necessarie all’esercizio di tale
professione e richiedere la presentazione di un diploma che attesti
il possesso di queste conoscenze e di queste qualificazioni (v.
sentenze 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a.,
Racc. pag. 4097, punto 10; 7 maggio 1991, causa C 340/89,
Vlassopoulou, Racc. pag. I 2357, punto 9, nonché
7 maggio 1992, causa C 104/91, Aguirre Borrell e a.,
Racc. pag. I 3003, punto 7).
35 Si
deve però ricordare che il diritto comunitario limita
l’esercizio di siffatta competenza da parte degli Stati membri
esigendo che le norme nazionali in materia non costituiscano un
ostacolo ingiustificato all’esercizio effettivo delle libertà
fondamentali garantite dagli artt. 39 CE e 43 CE (v.
sentenze Heylens e a., cit., punto 11, nonché 31 marzo
1993, causa C 19/92, Kraus, Racc. pag. I 1663,
punti 28 e 32).
36 Al
riguardo, dalla giurisprudenza della Corte emerge che norme nazionali
che stabiliscono requisiti di qualificazione, anche se applicati
senza discriminazioni fondate sulla nazionalità, possono
produrre l’effetto di frapporre ostacoli all’esercizio di
dette libertà fondamentali se le norme nazionali di cui
trattasi fanno astrazione dalle conoscenze e dalle qualificazioni già
acquisite dall’interessato in un altro Stato membro (v., in tal
senso, sentenze Vlassopoulou, cit., punto 15; Kraus, cit., punto 32;
22 marzo 1994, causa C 375/92, Commissione/Spagna,
Racc. pag. I 923, punto 18, nonché
Morgenbesser, cit., punti 61 e 62).
37 Ne
consegue che le autorità di uno Stato membro, quando esaminano
la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a
ottenere l’accesso ad un periodo di formazione pratica per
esercitare successivamente una professione regolamentata, debbono
prendere in considerazione la qualificazione professionale
dell’interessato procedendo ad un raffronto tra, da un lato, la
qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli
nonché dalla sua esperienza professionale nel settore e,
dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla
normativa nazionale (v., in tal senso, segnatamente, citate sentenze
Vlassopoulou, punto 16, nonché Morgenbesser, punti 57 e 58).
38 Questa
giurisprudenza costituisce l’espressione di un principio insito
nelle libertà fondamentali sancite dal Trattato CE (v.,
in tal senso, sentenze 14 settembre 2000, causa C 238/98,
Hocsman, Racc. pag. I 6623, punto 24, e 22 gennaio
2002, causa C 31/00, Dreessen, Racc. pag. I 663,
punto 25). Di conseguenza, come risulta in particolare dal punto 61
della citata sentenza Morgenbesser, l’analisi non differisce a
seconda che venga fatta valere la libera circolazione dei lavoratori
o la libertà di stabilimento per opporsi ad un rifiuto, quale
quello di cui trattasi nella causa principale, di ammettere un
candidato di uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di
Germania al tirocinio di preparazione senza sostenere la prova
attitudinale nelle materie giuridiche che sono obbligatorie per il
primo esame di Stato.
39 Come
dichiarato dalla Corte in numerose occasioni, la procedura di
valutazione comparativa di cui al punto 37 della presente sentenza
deve consentire alle autorità dello Stato membro ospitante di
assicurarsi obiettivamente che il diploma straniero attesti, da parte
del suo titolare, il possesso di conoscenze e di qualificazioni, se
non identiche, quanto meno equivalenti a quelle attestate dal diploma
nazionale. Tale valutazione dell’equipollenza del diploma
straniero deve effettuarsi esclusivamente in considerazione del
livello delle conoscenze e delle qualificazioni che questo diploma,
tenuto conto della natura e della durata degli studi e della
formazione pratica di cui attesta il compimento, consente di
presumere in possesso del titolare (v. citate sentenze Heylens e a.,
punto 13; Vlassopoulou, punto 17; Aguirre Borrell e a., punto
12; 22 marzo 1994, Commissione/Spagna, punto 13, nonché
Morgenbesser, punto 68).
40 Se,
in seguito a detto esame comparativo dei diplomi, accerta che le
conoscenze e le qualificazioni attestate dal diploma straniero
corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali, lo
Stato membro è tenuto a riconoscere che tale diploma risponde
ai requisiti imposti da queste ultime. Se, invece, a seguito di tale
confronto emerge una corrispondenza solo parziale tra dette
conoscenze e qualificazioni, lo Stato membro ospitante ha il diritto
di pretendere che l’interessato dimostri di aver maturato le
conoscenze e le qualificazioni mancanti (v. sentenze Vlassopoulou,
cit., punto 19; Aguirre Borrell e a., cit., punto 14; 8 luglio
1999, causa C 234/97, Fernández de Bobadilla,
Racc. pag. I 4773, punto 32; Morgenbesser, cit., punto
70, nonché 7 ottobre 2004, causa C 255/01, Markopoulos
e a., Racc. pag. I 9077, punti 64 e 65).
41 A
questo proposito, spetta alle autorità nazionali competenti
valutare se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante nel
contesto di un ciclo di studi ovvero anche di un’esperienza
pratica siano valide ai fini dell’accertamento del possesso
delle conoscenze mancanti (citate sentenze Vlassopoulou, punto 20;
Fernández de Bobadilla, punto 33, e Morgenbesser, punto 71).
42 Il
sig. Peśla, basandosi sulla giurisprudenza esposta ai tre
punti precedenti della presente sentenza e, in particolare, al punto
68, nonché sulla prima frase del punto 70 della citata
sentenza Morgenbesser, fa valere che, al fine di applicare una
disposizione nazionale come l’art. 112 a, nn. 1
e 2, del DRiG in modo conforme al diritto comunitario, si deve tener
conto principalmente delle conoscenze e delle qualificazioni
acquisite nello Stato membro di origine, in questo caso la Repubblica
di Polonia, e, se del caso, tener conto solo in subordine delle
conoscenze e delle qualificazioni acquisite nel diritto dello Stato
membro ospitante, in questo caso la Repubblica federale di Germania.
Egli ritiene che, anche se le conoscenze e le capacità del
diritto tedesco fossero l’elemento di riferimento ai fini
dell’effettuazione del raffronto, un diploma straniero non
potrebbe in alcun caso soddisfare le condizioni richieste, dato che
il diritto tedesco generalmente non viene insegnato negli altri Stati
membri. Di conseguenza, a suo parere, la libera circolazione sarebbe
esclusa nella pratica per i giovani giuristi che hanno acquisito
qualificazioni in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale
di Germania.
43 Tale
argomento si basa su un’errata interpretazione della
giurisprudenza che ne è alla base.
44 Infatti,
in base a tale giurisprudenza, nel contesto dell’esame
comparativo di cui ai punti 37 e 39-41 della presente sentenza, uno
Stato membro può prendere in considerazione differenze
obiettive relative sia al contesto giuridico della professione
considerata nello Stato membro di provenienza sia al suo campo di
attività. Nel caso della professione di avvocato, uno Stato
membro ha pertanto il diritto di procedere ad un esame comparativo
dei diplomi tenendo conto delle differenze rilevate tra gli
ordinamenti giudiziari nazionali interessati (v. citate sentenze
Vlassopoulou, punto 18, e Morgenbesser, punto 69).
45 Come
risulta dalla giurisprudenza citata al punto 37 della presente
sentenza, e contrariamente a quanto sostiene il sig. Peśla,
le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato
membro e le qualificazioni e/o l’esperienza professionale
ottenute in altri Stati membri nonché l’esperienza
acquisita nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere
iscritto devono essere esaminate in riferimento alla qualificazione
professionale richiesta dalla normativa dello Stato membro ospitante
(v. altresì, in tal senso, sentenze Aguirre Borrell e a.,
cit., punto 11; 1° febbraio 1996, causa C 164/94, Aranitis,
Racc. pag. I 135, punto 31; Dreessen, cit., punto 24,
e Morgenbesser, cit., punto 67).
46 Pertanto,
il solo fatto che gli studi in diritto vertenti sul diritto di un
primo Stato membro possano essere considerati comparabili, sia dal
punto di vista del livello della formazione ricevuta sia del tempo e
degli sforzi impiegati a tal fine, agli studi diretti ad impartire le
conoscenze attestate dalla qualificazione richiesta in un altro Stato
membro non può di per sé comportare, nell’ambito
dell’esame comparativo di cui ai punti 37 e 39 41 della
presente sentenza, un obbligo di privilegiare non le conoscenze
richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro nel quale
il candidato chiede di beneficiare della formazione professionale
necessaria per accedere alle professioni legali, ma quelle
riguardanti sostanzialmente il diritto del primo Stato membro,
attestate dalle qualificazioni ottenute in quest’ultimo Stato.
Infatti, come constatato dal giudice del rinvio, un argomento come
quello sostenuto dal sig. Peśla nella causa principale,
portato alle estreme conseguenze, equivarrebbe ad ammettere che un
candidato potrebbe accedere al tirocinio di preparazione senza
possedere le minime conoscenze sia del diritto tedesco sia della
lingua tedesca.
47 Peraltro,
poiché il sig. Peśla sostiene, in subordine, che le
conoscenze del diritto tedesco acquisite durante il proprio corso
universitario in Germania non sono state prese sufficientemente in
considerazione dallo Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, è
sufficiente ricordare che in questo caso non spetta alla Corte
determinare se le autorità tedesche siano legittimate a
considerare insufficienti gli attestati quali quelli loro presentati
dal sig. Peśla.
48 Alla
luce di quanto precede, occorre risolvere le prime due questioni
pregiudiziali dichiarando che l’art. 39 CE deve
essere interpretato nel senso che le conoscenze da prendere come
elemento di riferimento ai fini della valutazione dell’equipollenza
delle formazioni in seguito ad una domanda di ammissione diretta ad
un tirocinio preparatorio alle professioni legali, senza sostenere le
prove previste a tale scopo, sono quelle attestate dalla
qualificazione richiesta nello Stato membro in cui il candidato
chiede di accedere ad un tirocinio siffatto.
Sulla terza
questione
49 Con
la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede,
in sostanza, se, ai fini dell’esame di equipollenza da
effettuare conformemente ai punti 37 e 39 41 della presente
sentenza, si debba ridurre anche solo leggermente il livello delle
conoscenze richieste del diritto dello Stato membro ospitante allo
scopo di attribuire un effetto utile all’art. 39 CE.
50 Al
riguardo, l’effetto utile dell’art. 39 CE non
impone che l’accesso ad un’attività professionale
in uno Stato membro sia soggetto a requisiti inferiori a quelli
normalmente richiesti ai cittadini di tale Stato.
51 Sulla
base della giurisprudenza menzionata ai punti 34 41, 44 e 45
della presente sentenza, la Corte ha riconosciuto la necessità
di conciliare il requisito relativo al possesso delle qualificazioni
richieste per l’esercizio di una determinata professione con
gli imperativi dell’esercizio effettivo delle libertà
fondamentali garantite dagli artt. 39 CE e 43 CE (v.,
in particolare, al riguardo, citata sentenza Heylens e a., punto
13).
52 Pertanto,
da questa giurisprudenza emerge che l’esame di equipollenza
richiamato al punto 39 della presente sentenza deve essere effettuato
nell’ambito dell’insieme della formazione, accademica e
professionale, che l’interessato può far valere, al fine
di valutare se tale insieme possa soddisfare, anche parzialmente, le
condizioni richieste per accedere all’attività di cui
trattasi (v., segnatamente, in tal senso, citata sentenza
Morgenbesser, punti 66 e 67). Se questo esame comparativo rivela che
detto insieme soddisfa solo parzialmente dette condizioni, lo Stato
membro ospitante ha il diritto, come risulta dal punto 40 della
presente sentenza, di richiedere che l’interessato dimostri di
aver acquisito le conoscenze e le qualificazioni mancanti.
53 Il
fatto che uno Stato membro ospitante debba quindi tener conto delle
conoscenze che corrispondono solo parzialmente a quelle attestate
dalla qualificazione professionale richiesta dalla normativa
nazionale di questo Stato membro, e ciò in modo diverso
rispetto allo svolgimento delle prove precedenti alla concessione di
tale qualificazione, contribuisce fin da ora ad agevolare la libera
circolazione delle persone come sancita in particolare
dall’art. 39 CE. Infatti, in assenza di un siffatto
obbligo, la mancanza del diploma richiesto normalmente ai cittadini
dello Stato membro ospitante potrebbe costituire, in quanto tale, un
ostacolo determinante per l’accesso alle professioni legali di
tale Stato membro (v., al riguardo, citata sentenza Morgenbesser,
punti 64 67).
54 Pertanto,
non può essere accolto l’argomento del sig. Peśla
in base al quale l’art. 39 CE sarebbe privato di
contenuto se lo Stato membro ospitante potesse esigere dal candidato
lo stesso livello di conoscenze del suo diritto nazionale di quello
attestato dalla qualificazione professionale richiesta in tale Stato
per l’accesso a dette professioni.
55 Peraltro,
dal fascicolo emerge che dal tirocinante per le professioni legali ci
si aspetta, sin dall’inizio del tirocinio di preparazione, che
assista il proprio formatore e che eserciti le attività
pratiche sotto la sua direzione. A tal fine, potrebbe essere
indispensabile che detto tirocinante, già prima
dell’applicazione delle sue capacità giuridiche
nell’ambito di siffatte attività pratiche, possieda lo
stesso livello di conoscenze dell’ordinamento giuridico tedesco
di quello attestato dal primo esame di Stato nelle materie
obbligatorie. In ogni caso, in considerazione, segnatamente, della
progressività del processo di formazione, è molto
difficile acquisire nel tempo previsto le conoscenze necessarie al
fine di sostenere, con una ragionevole speranza di successo, il
secondo esame di Stato in diritto.
56 Tuttavia,
anche se l’art. 39 CE non impone di per sé una
riduzione del livello delle conoscenze del diritto dello Stato membro
ospitante richiesto in situazioni quali quelle di cui trattasi nella
causa principale, si deve ricordare che tale articolo non può
essere interpretato nel senso di privare gli Stati membri della
facoltà di possa rendere più flessibili i criteri in
merito alla qualificazione richiesta.
57 Ne
consegue che le autorità di uno Stato membro, quando esaminano
la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a
ottenere l’accesso ad un periodo di formazione pratica per
esercitare successivamente una professione legale regolamentata, come
un tirocinio di preparazione, l’art. 39 CE non impone
di per sé che dette autorità, nel contesto dell’esame
di equipollenza richiesto dal diritto comunitario, esigano dal
candidato soltanto un livello di conoscenze giuridiche inferiore a
quelle attestate dalla qualificazione richiesta in tale Stato membro
per l’accesso ad un siffatto periodo di formazione pratica
senza tuttavia che detto articolo osti ad un’interpretazione
flessibile di una qualificazione del genere.
58 Tuttavia,
nella prassi, la possibilità di un parziale riconoscimento,
quale richiamato in particolare al punto 52 della presente sentenza,
non deve restare semplicemente fittizia.
59 Al
riguardo, qualora il raffronto tra le qualificazioni dei candidati
interessati e le conoscenze richieste riveli solo una corrispondenza
parziale, lo Stato membro ospitante, in tutti questi casi, non ha
necessariamente il diritto di esigere che vengano sostenute prove
attitudinali di pari livello, indipendentemente dalla portata più
o meno vasta delle conoscenze parziali constatate. Infatti, la
mancanza di una ripartizione adeguata delle materie che costituiscono
l’oggetto dell’esame comparativo di cui al punto 37 della
presente sentenza potrebbe comportare, in realtà, l’esclusione
nella pratica di un riconoscimento parziale delle qualificazioni
acquisite, cosicché gli interessati dovrebbero successivamente
dimostrare di aver acquisito non solo le conoscenze mancanti, ma
anche quelle che possono essere riconosciute, al livello richiesto,
nell’ambito di detto esame comparativo.
60 Tuttavia
si deve precisare che, poiché il superamento degli esami
nazionali in diritto, quali il primo esame di Stato, è la
prova dell’acquisizione di conoscenze estese ed approfondite in
determinati settori giuridici, l’esigenza di ripartizione
derivante dal punto precedente non può comportare che semplici
conoscenze specifiche di taluni aspetti di questi settori sarebbero
sufficienti perché l’interessato sia legittimato a
chiedere il riconoscimento parziale delle sue qualificazioni.
61 Nella
causa principale, spetta al giudice del rinvio verificare se il
regime istituito dall’art. 112 a del DRiG, come
applicato dalle autorità nazionali competenti, offra la
possibilità alle persone aventi conoscenze sufficientemente
estese ed approfondite di un sottoinsieme importante delle materie
che – congiuntamente – costituiscono l’oggetto
dell’esame comparativo previsto ai nn. 1 e 2 di detto
articolo di essere esonerate dall’obbligo di sostenere tutte le
prove di cui al n. 3 dello stesso articolo.
62 Al
riguardo, va rilevato che il governo tedesco, rispondendo ad un
quesito posto dalla Corte in udienza, ha sottolineato che,
nell’ipotesi in cui un candidato avesse acquisito, per esempio,
conoscenze del diritto civile tedesco corrispondenti al livello
richiesto dall’esame comparativo previsto all’art. 112 a,
nn. 1 e 2, del DRiG, senza tuttavia poter dimostrare conoscenze
di pari livello del codice tedesco di procedura civile, le prove
attitudinali di cui al n. 3 di detto articolo potrebbero vertere
unicamente sul diritto processuale civile tedesco.
63 Va
peraltro rilevato che l’esame delle conoscenze e delle capacità
ex art. 112 a, n. 1, del DRiG sembra effettivamente
meno rigoroso nella pratica rispetto al primo esame di Stato.
Infatti, dal fascicolo emerge che, contrariamente ad un laureato in
giurisprudenza che ha effettuato i propri studi in Germania, un
candidato proveniente da un altro Stato membro non è obbligato
a sostenere le prove nelle materie specialistiche o le prove orali.
64 Ciò
premesso, non sembra, prima facie, che, nell’ambito del regime
istituito dall’art. 112 a del DRiG, la possibilità
di un riconoscimento parziale delle conoscenze acquisite, quale
richiamata in particolare al punto 52 della presente sentenza, sia
meramente fittizia, il che, tuttavia, spetta al giudice del rinvio,
l’unico competente a pronunciarsi sull’interpretazione
del diritto interno, verificare.
65 Alla
luce di tali considerazioni, occorre risolvere la terza questione
pregiudiziale dichiarando che l’art. 39 CE deve
essere interpretato nel senso che, quando le autorità
competenti di uno Stato membro esaminano la domanda di un cittadino
di un altro Stato membro diretta a ottenere l’accesso ad un
periodo di formazione pratica per esercitare successivamente una
professione legale regolamentata, come il tirocinio di preparazione,
detto articolo non impone di per sé che tali autorità,
nel contesto dell’esame di equipollenza richiesto dal diritto
comunitario, esigano dal candidato soltanto un livello di conoscenze
giuridiche inferiore a quelle attestate dalla qualificazione
richiesta in tale Stato membro per l’accesso ad un siffatto
periodo di formazione pratica. Si deve tuttavia precisare che, da un
lato, detto articolo non osta nemmeno ad una riduzione della
qualificazione richiesta e che, dall’altro, occorre che, nella
prassi, la possibilità di un riconoscimento parziale delle
conoscenze attestate dalle qualificazioni che l’interessato ha
giustificato non resti semplicemente fittizia, il che spetta al
giudice del rinvio verificare.
Sulle spese
66 Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui
spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri
soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo
a rifusione.
Per questi motivi, la
Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) L’art. 39 CE
deve essere interpretato nel senso che le conoscenze da prendere come
elemento di riferimento ai fini della valutazione dell’equipollenza
delle formazioni in seguito ad una domanda di ammissione diretta ad
un tirocinio preparatorio alle professioni legali, senza sostenere le
prove previste a tale scopo, sono quelle attestate dalla
qualificazione richiesta nello Stato membro in cui il candidato
chiede di accedere ad un tirocinio siffatto.
2) L’art. 39 CE
deve essere interpretato nel senso che, quando le autorità
competenti di uno Stato membro esaminano la domanda di un cittadino
di un altro Stato membro diretta a ottenere l’accesso ad un
periodo di formazione pratica per esercitare successivamente una
professione legale regolamentata, come il tirocinio preparatorio alle
professioni legali in Germania, detto articolo non impone di per sé
che tali autorità, nel contesto dell’esame di
equipollenza richiesto dal diritto comunitario, esigano dal candidato
soltanto un livello di conoscenze giuridiche inferiore a quelle
attestate dalla qualificazione richiesta in tale Stato membro per
l’accesso ad un siffatto periodo di formazione pratica. Si deve
tuttavia precisare che, da un lato, detto articolo non osta nemmeno
ad una tale riduzione della qualificazione richiesta e che,
dall’altro, occorre che, in pratica, la possibilità di
un riconoscimento parziale delle conoscenze attestate dalle
qualificazioni provate dall’interessato non resti semplicemente
fittizia, il che spetta al giudice del rinvio verificare.
Firme
Lingua processuale: il
tedesco.
