SENTENZA DELLA CORTE
(Terza Sezione)
29 ottobre 2009
«Inadempimento
di uno Stato – Sesta direttiva IVA – Artt. 2, punto
1, e 4, nn. 1 e 2 – Nozione di “attività
economiche” – Uffici pubblici di assistenza legale –
Servizi di assistenza legale forniti nell’ambito di un
procedimento giudiziario dietro pagamento di un contributo da parte
del beneficiario – Nozione di “nesso diretto” tra
il servizio fornito e il controvalore ricevuto»
Nella causa C 246/08,
avente ad oggetto il
ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE,
proposto il 3 giugno 2008,
Commissione delle
Comunità europee, rappresentata dai sigg. P. Aalto e
D. Triantafyllou, in qualità di agenti, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di Finlandia,
rappresentata dalla sig.ra A. Guimaraes Purokoski, in
qualità di agente,
convenuta,
LA CORTE (Terza
Sezione),
composta dal
sig. J.N. Cunha Rodrigues, presidente della Seconda
Sezione, facente funzione di presidente della Terza Sezione, dalla
sig.ra P. Lindh e dai sigg. A. Rosas, U. Lõhmus
e A. Ó Caoimh (relatore), giudici,
avvocato generale:
sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: sig. R.
Grass
vista la fase scritta
del procedimento,
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 7
luglio 2009,
ha pronunciato la
seguente
Sentenza
1 Con
il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede
alla Corte di dichiarare che, omettendo di assoggettare all’imposta
sul valore aggiunto (in prosieguo: l’«IVA»),
conformemente alla normativa finlandese in materia di assistenza
legale, i servizi di consulenza giuridica prestati dietro parziale
remunerazione da parte degli uffici pubblici di assistenza legale,
vale a dire dai consulenti giuridici pubblici ivi impiegati, mentre
gli analoghi servizi prestati da consulenti privati sono soggetti ad
IVA, la Repubblica di Finlandia è venuta meno agli obblighi
che le incombono in forza degli artt. 2, punto 1, e 4, nn. 1,
2 e 5, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977,
77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli
Stati Membri relative alle imposte sulla cifra di affari –
Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile
uniforme (GU L 145, pag. 1; in prosieguo: la «sesta
direttiva»).
Contesto normativo
La normativa
comunitaria
2 L’art. 2
della sesta direttiva così recita:
«Sono soggette
all’[IVA]:
1. le
cessioni di beni e le prestazioni di servizi, effettuate a titolo
oneroso all’interno del paese da un soggetto passivo che agisce
in quanto tale;
2. le
importazioni di beni».
3 Ai
sensi dell’art. 4 di detta direttiva:
«1. Si considera
soggetto passivo chiunque esercita in modo indipendente e in
qualsiasi luogo una delle attività economiche di cui al
paragrafo 2, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta
attività.
2. Le
attività economiche di cui al paragrafo 1 sono tutte le
attività di produttore, di commerciante o di prestatore di
servizi, comprese le attività estrattive, agricole, nonché
quelle delle professioni liberali o assimilate. Si considera in
particolare attività economica un’operazione che
comporti lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per
ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità.
(…)
5. Gli
Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri organismi di
diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le
attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche
autorità, anche quando, in relazione a tali attività od
operazioni percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni.
Se però tali enti
esercitano attività od operazioni di questo genere, essi
devono essere considerati soggetti passivi per dette attività
od operazioni quando il loro non assoggettamento provocherebbe
distorsioni di concorrenza di una certa importanza.
(…)».
4 L’art. 6,
n. 1, della sesta direttiva stabilisce quanto segue:
«Si considera
“prestazione di servizi” ogni operazione che non
costituisce cessione di un bene ai sensi dell’articolo 5.
Tale operazione può
consistere tra l’altro:
– in
una cessione di beni immateriali, siano o no rappresentati da un
titolo,
– in
un obbligo di non fare o di tollerare un atto o una situazione,
– nell’esecuzione
di un servizio in base ad una espropriazione fatta dalla pubblica
amministrazione o in suo nome o a norma di legge».
La normativa
nazionale
Il sistema di
assistenza legale
5 In
Finlandia il sistema di assistenza legale è disciplinato da
quattro testi adottati nel 2002: la legge sull’assistenza
legale del 5 aprile 2002 [oikeusapulaki (257/2002)], la legge sugli
uffici di assistenza legale dello Stato del 5 aprile 2002 [laki
valtion oikeusaputoimistoista (258/2002)], il decreto ministeriale
sull’assistenza legale del 23 maggio 2002 [valtioneuvoston
asetus oikeusavusta (388/2002)] ed il decreto ministeriale sui
criteri di retribuzione dell’assistenza legale del 23 maggio
2002 [valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista
(389/2002)].
6 Ai
sensi dell’art. 1 della legge sull’assistenza
legale, una persona che ha bisogno di assistenza in una controversia
giuridica, ma non ha capacità finanziaria sufficiente a
coprire le spese legali, viene assistita a spese dello Stato.
L’assistenza può essere prestata sia in ambito
giudiziale che in ambito stragiudiziale.
7 Ai
sensi dell’art. 8 di detta legge, l’assistenza
legale viene di norma assicurata dai consulenti giuridici degli
uffici pubblici di assistenza legale (in prosieguo: gli «uffici
pubblici»). Tali uffici, in numero di 60 nel 2008, hanno alle
proprie dipendenze circa 220 consulenti, funzionari pubblici
retribuiti dallo Stato. Il loro finanziamento è a carico
dell’erario, ma gli onorari pagati dai beneficiari
dell’assistenza legale vengono contabilizzati come entrate nel
bilancio del singolo ufficio, non essendo accordato nessun contributo
pubblico per coprire le spese corrispondenti.
8 Lo
stesso art. 8 della legge sull’assistenza legale prevede,
tuttavia, che, nell’ambito di un procedimento giudiziario,
possa essere designato in alternativa un consulente privato –
un avvocato o un altro giurista privato – che vi abbia
acconsentito. Qualora lo stesso beneficiario dell’assistenza
legale proponga di essere rappresentato da un professionista in
possesso dei requisiti necessari, tale professionista è
designato per il mandato in parola, a meno che sussistano specifici
motivi di esclusione.
9 Gli
onorari del consulente privato sono stabiliti dall’art. 17
della legge sull’assistenza legale. Ai sensi di tale
disposizione, il consulente privato ha diritto ad un congruo onorario
e al rimborso delle spese, che sono imputati allo Stato e pagati
previa deduzione del contributo a carico dell’assistito. Oltre
a tale contributo, il consulente privato non può ricevere
alcuna remunerazione o indennizzo da parte di colui che beneficia
dell’assistenza legale.
10 Il
decreto ministeriale sull’assistenza legale specifica le
condizioni di concessione di detta assistenza.
11 A
termini del suo art. 1, l’assistenza legale viene
accordata in funzione delle risorse disponibili e del patrimonio del
richiedente e può essergli prestata o a titolo gratuito o,
come previsto da una delle disposizioni che nel 2002 hanno novellato
la normativa in materia, dietro pagamento di un suo contributo. Detto
decreto distingue a tal fine tra contributo di base
(«perusomavastuu») e contributo supplementare
(«lisäomavastuu»).
12 Secondo
l’art. 5 del decreto ministeriale sull’assistenza
legale, il contributo di base corrisponde a una percentuale
dell’onorario e delle spese correnti del consulente adito, IVA
inclusa se è stata computata nelle spese. Detta percentuale
varia in ragione delle entrate mensili del beneficiario; in
particolare:
«Per le persone
singole con redditi non superiori a:
EUR 650: 0%
EUR 850: 20%
EUR 1 000: 30%
EUR 1 200: 40%
EUR 1 300: 55%
EUR 1 400: 75%.
Per i coniugati o
conviventi con redditi individuali non superiori a:
EUR 550: 0%
EUR 650: 20%
EUR 800: 30%
EUR 1 000: 40%
EUR 1 100: 55%
EUR 1 200: 75%».
13 L’art. 6
del decreto ministeriale sull’assistenza legale precisa che, in
ogni caso, non hanno diritto a tale assistenza le persone singole con
redditi mensili superiori ad EUR 1 400 né le persone
coniugate o conviventi che guadagnino (individualmente) più di
EUR 1 200.
14 L’art. 7
del medesimo decreto prescrive un contributo supplementare a carico
dell’assistito che disponga di attivi liquidi o facilmente
liquidabili per un valore superiore a EUR 5 000, per un
importo pari alla metà del valore di tali attivi eccedente
detto ammontare.
15 Il
decreto ministeriale sui criteri di retribuzione dell’assistenza
legale definisce i criteri di pagamento degli onorari. Gli artt. 2 7
contengono disposizioni dettagliate per il calcolo degli onorari
ordinari, mentre gli artt. 8 e 9 disciplinano l’ipotesi in
cui gli onorari siano fissati ad un importo vuoi maggiore vuoi,
viceversa, minore dell’ordinario. L’art. 11
stabilisce che i medesimi criteri valgono anche per i servizi di
consulenza forniti da un ufficio pubblico nell’ambito di un
procedimento giudiziario.
La disciplina
dell’IVA
16 Ai
sensi dell’art. 1 della legge 30 dicembre 1993, relativa
all’imposta sul valore aggiunto [arvonlisäverolaki
(1501/1993)], l’assistenza legale fornita da un consulente
privato nell’ambito di un procedimento giudiziario è
assoggettata ad IVA in quanto prestazione di servizi giuridici. Al
contrario, è esente da tale imposta l’assistenza legale
fornita dagli uffici pubblici a titolo gratuito o dietro pagamento di
un contributo.
Il procedimento
precontenzioso
17 Il
13 ottobre 2004 la Commissione inviava alle autorità
finlandesi una lettera, richiamando la loro attenzione sul diverso
trattamento applicato in materia di IVA a servizi di assistenza
legale della stessa natura, a seconda che venissero prestati da
consulenti privati oppure da uffici pubblici. Secondo le informazioni
in possesso della Commissione, tale sistema provocava una distorsione
della concorrenza di una certa importanza a danno dei consulenti
privati.
18 Con
lettera del 17 dicembre 2004 le autorità finlandesi
descrivevano il regime IVA applicabile ai servizi di assistenza
legale adducendo che, anche se esso falsava la concorrenza, la
distorsione era minima, giacché la scelta, da parte del
beneficiario, tra un consulente legale pubblico e uno privato era
determinata non solo dall’assoggettamento ad IVA, ma anche da
altri fattori, come l’esperienza professionale o il carico di
lavoro degli uffici pubblici.
19 Ritenendo
insufficienti tali spiegazioni, il 19 dicembre 2005 la Commissione
inviava alla Repubblica di Finlandia una lettera di diffida ai sensi
dell’art. 226 CE, intimandole di assoggettare ad IVA
i servizi offerti dagli uffici pubblici nell’ambito di un
procedimento giudiziario allorquando una parte del compenso di questi
ultimi era posta a carico del beneficiario ed il servizio poteva
essere prestato anche da un consulente privato. La Commissione era,
infatti, del parere che in tale ipotesi gli uffici pubblici non
agissero come autorità pubbliche, ai sensi dell’art. 4,
n. 5, primo comma, della sesta direttiva, e che l’esenzione
da imposta delle prestazioni controverse potesse provocare una
distorsione grave della concorrenza, ai sensi del secondo comma di
detta disposizione.
20 Nella
risposta del 16 febbraio 2006 la Repubblica di Finlandia ribadiva gli
argomenti già esposti, aggiungendo che considerava pretestuosa
la premessa della Commissione secondo cui gli uffici pubblici
eserciterebbero funzioni pubbliche nel fornire assistenza
stragiudiziale, ma non nel fornire assistenza nell’ambito di un
procedimento giudiziario, e quando non riscuotono alcun compenso per
l’assistenza prestata, ma non quando operano dietro pagamento
di un contributo da parte del beneficiario.
21 Tale
argomento non convinceva la Commissione che, il 15 dicembre 2006,
inviava un parere motivato alla Repubblica di Finlandia in cui, da un
lato, contestava a detto Stato membro di aver infranto gli artt. 2,
punto 1, e 4, nn. 1, 2 e 5, della sesta direttiva relativamente
a certi servizi forniti dagli uffici pubblici dietro parziale
remunerazione e, dall’altro, lo invitava a conformarsi al
parere motivato entro due mesi dalla sua notifica.
22 Con
lettera del 15 febbraio 2007 la Repubblica di Finlandia replicava al
suddetto parere mantenendo ferma la posizione difesa nella risposta
alla lettera di diffida.
23 In
tale contesto la Commissione decideva di proporre il presente
ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle
parti
24 Con
il presente ricorso la Commissione precisa di muovere alla Repubblica
di Finlandia l’unico addebito di non assoggettare ad IVA i
servizi di assistenza legale forniti dagli uffici pubblici
nell’ambito di un procedimento giudiziario dietro pagamento di
un contributo da parte dell’assistito. Il suo ricorso non
riguarderebbe, dunque, l’esenzione degli stessi servizi
allorché forniti dagli uffici pubblici a titolo gratuito,
sebbene servizi analoghi prestati da un consulente privato siano
sempre soggetti ad IVA, con lo Stato che si accolla gli onorari e
l’imposta fatturati per la consulenza. L’esenzione a
favore degli uffici pubblici dipenderebbe, infatti, dalla circostanza
che non c’è controprestazione a carico del beneficiario
dell’assistenza legale, in quanto i giuristi alle dipendenze di
tali uffici percepiscono come unica remunerazione il loro normale
salario. Pertanto detti servizi non potrebbero essere considerati
forniti a titolo oneroso ai sensi dell’art. 2, punto 1,
della sesta direttiva.
25 Al
contrario, secondo la Commissione, quando prestano servizi di
assistenza legale nell’ambito di un procedimento giudiziario
dietro pagamento di un parziale corrispettivo da parte del
beneficiario, gli uffici pubblici esercitano un’attività
economica ai sensi della sesta direttiva. Tale attività
economica integrerebbe una prestazione di servizi effettuata a titolo
oneroso a norma dell’art. 2, punto 1, di detta direttiva,
in quanto sussisterebbe un nesso diretto tra il servizio offerto
dall’ufficio pubblico e la controprestazione corrisposta dal
beneficiario.
26 Alla
luce di ciò, la Commissione reputa necessario verificare se
siano applicabili le deroghe previste all’art. 4, n. 5,
della sesta direttiva.
27 Essa
fa valere al riguardo che, relativamente ai servizi di cui trattasi,
gli uffici pubblici non agiscono come autorità pubbliche ai
sensi del primo comma della suddetta disposizione, perché
detti servizi non sono svolti nell’ambito di un regime
giuridico loro proprio (v., in particolare, sentenza 14 dicembre
2000, causa C 446/98, Fazenda Pública,
Racc. pag. I 11435, punto 17 e la giurisprudenza ivi
citata). Gli uffici pubblici non fornirebbero, infatti, tali servizi
in virtù di disposizioni specifiche non applicabili ai
consulenti privati, ma agirebbero nello stesso ambito di questi
ultimi. Non così, invece, quando prestano assistenza legale in
sede stragiudiziale: siccome tale attività è preclusa
ai consulenti privati, gli uffici pubblici la presterebbero in
condizioni giuridiche differenti da quelle valide per questi ultimi.
28 Comunque
sia, la Commissione ritiene che l’esenzione di cui beneficiano
gli uffici pubblici per i servizi di assistenza legale forniti in
cambio di un parziale corrispettivo provochi distorsioni della
concorrenza di una certa importanza ai sensi dell’art. 4,
n. 5, secondo comma, della sesta direttiva. Infatti, tenuto
conto della modicità delle soglie di reddito e di patrimonio
alle quali è subordinata la concessione di tale assistenza,
una differenza del 22%, corrispondente all’aliquota IVA
applicabile in Finlandia, sul contributo a carico dell’assistito
falserebbe sensibilmente la concorrenza, tanto più che i
consumatori finali non possono portare in detrazione tale imposta. Si
tratterebbe di una distorsione della concorrenza di quelle che la
giurisprudenza considera «più che trascurabili»
(v. sentenza 16 settembre 2008, causa C 288/07, Isle of Wight
Council e a., Racc. pag. I 7203, punto 79),
atteso che ogni anno più di 4 000 persone si avvalgono
dei servizi di assistenza legale corrispondendo una parziale
remunerazione.
29 Il
governo finlandese sostiene che i servizi di assistenza legale
offerti dagli uffici pubblici costituiscono un unicum che non può
essere considerato un’attività economica ai sensi
dell’art. 2, punto 1, della sesta direttiva. Tali servizi,
infatti, non sarebbero prestati in maniera da coprire i costi che
generano, ma resterebbero principalmente a carico dello Stato. Per
l’esercizio di tali attività mancherebbe, quindi, il
rischio d’impresa che caratterizza tutte le normali attività
economiche. Da parte loro, i contributi non coprirebbero neppure in
parte le spese di servizio. Sarebbe impossibile differenziare, in
quanto attività economica specifica, una parte isolata
dell’attività dei detti uffici. Una tale
differenziazione non potrebbe essere giustificata nè sulla
base della contribuzione minima richiesta ai beneficiari
dell’assistenza secondo la rispettiva situazione finanziaria,
né sulla base del contenuto dei servizi.
30 Per
quanto riguarda l’applicazione dell’art. 4, n. 5,
primo comma, della sesta direttiva, il governo finlandese sottolinea
che l’assistenza legale può essere fornita solamente
nell’ambito del regime giuridico che le è proprio.
Infatti, gli uffici pubblici attenderebbero ad un compito specifico
loro conferito dalla legge e sarebbero per questo tenuti a garantire
tale assistenza. Certo, la medesima legge giustificherebbe anche la
prestazione di assistenza legale da parte di un consulente privato,
ma in tale ipotesi l’assistenza interverrebbe a seguito della
decisione di un ufficio pubblico e il consulente privato dovrebbe
prestare il proprio consenso. L’autorità pubblica
legittimerebbe, così, un terzo indipendente a farsi carico di
uno dei suoi doveri e prerogative.
31 Ad
ogni buon conto, il governo finlandese ritiene che l’esenzione
dall’IVA dei servizi di cui trattasi non provochi alcuna
distorsione della concorrenza di una certa importanza ai sensi
dell’art. 4, n. 5, secondo comma, della sesta
direttiva. A parte il fatto che non è detto che possa essere
questione di distorsione della concorrenza, visto che il beneficio
dell’assistenza legale richiede una decisione in materia e che
l’importo delle retribuzioni è stabilito dalla legge,
dalle statistiche emergerebbe che i clienti che versano un contributo
per i servizi di assistenza legale costituiscono una evidente
minoranza tra quelli che si avvalgono di consulenti privati. Inoltre,
quanto alle cause che hanno richiesto un tale contributo, la
proporzione tra quelle esaminate da consulenti privati e quelle
trattate dagli uffici pubblici nell’ambito del loro contenzioso
giudiziario sarebbe rimasta stabile nel periodo compreso tra il 2004
e il 2006. Infine, sulla scelta del consulente influirebbero anche
elementi diversi dall’IVA, segnatamente i rapporti pregressi
col cliente e l’esperienza del consulente medesimo.
Giudizio della
Corte
32 È
opportuno precisare, in limine, che con il presente ricorso la
Commissione non contesta l’esenzione dall’IVA dei servizi
di assistenza legale forniti dagli uffici pubblici allorché
tali prestazioni sono rese, da un lato, gratuitamente nell’ambito
di un procedimento giudiziario e, dall’altro, in sede
stragiudiziale, non importa se gratuitamente o meno.
33 Il
ricorso della Commissione verte, infatti, esclusivamente sul non
assoggettamento ad IVA dei servizi di assistenza legale prestati
dagli uffici pubblici nell’ambito di procedimenti giudiziari
dietro pagamento di un contributo da parte del beneficiario, qualora
le sue entrate superino i limiti fissati per essere ammessi al
gratuito patrocinio, ma restino comunque al di sotto delle soglie di
esclusione dal beneficio di qualsiasi assistenza legale. Il ricorso
della Commissione sembra dunque trovare origine nell’estensione,
in cambio di un parziale compenso da parte dei beneficiari, del
regime di assistenza legale in vigore in Finlandia a soggetti in
possesso di redditi che, seppur modesti, superino nondimeno quelli
degli aventi diritto al gratuito patrocinio. Il ragionamento che
segue si riferisce, dunque, a quest’unico tipo di assistenza
legale offerta dagli uffici pubblici.
34 Occorre
ricordare che, nonostante la sesta direttiva assegni un ambito di
applicazione molto ampio all’IVA, solo le attività
aventi carattere economico sono soggette a tale imposta (v., in
particolare, sentenze 11 luglio 1996, causa C 306/94, Régie
dauphinoise, Racc. pag. I 3695, punto 15; 26
giugno 2003, causa C 305/01, MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring,
Racc. pag. I 6729, punto 39, nonché 26 giugno
2007, causa C 369/04, Hutchison 3G e a., Racc. pag. I 5247,
punto 28).
35 Infatti,
ai sensi dell’art. 2 della sesta direttiva, relativo alle
operazioni imponibili, sono soggette ad IVA, oltre alle importazioni
di beni, le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate a
titolo oneroso all’interno del paese. Inoltre, a norma
dell’art. 4, n. 1, della stessa direttiva, si
considera soggetto passivo chiunque pratichi in modo indipendente
un’attività economica, a prescindere dallo scopo o dai
risultati di detta attività (v., in particolare, sentenze 26
marzo 1987, causa 235/85, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1471,
punto 6; 12 settembre 2000, causa C 260/98, Commissione/Grecia,
Racc. pag. I 6537, punto 24, nonché Isle of
Wight Council e a., cit., punti 26 e 27).
36 La
nozione di «attività economiche» è definita
al n. 2 del suddetto art. 4 come comprensiva di tutte le
attività di produttore, commerciante o prestatore di servizi,
soprattutto delle operazioni che comportano lo sfruttamento di un
bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi un certo
carattere di stabilità (v., in particolare, sentenze 26 maggio
2005, causa C 465/03, Kretztechnik, Racc. pag. I 4357,
punto 18, nonché Hutchison 3G e a., cit., punto 27).
37 L’analisi
di tali definizioni mette in rilievo l’ampiezza dell’ambito
di applicazione della nozione di attività economiche e il suo
carattere obiettivo, nel senso che l’attività economica
viene considerata di per sé, indipendentemente dai suoi scopi
o dai suoi risultati (v., in particolare, sentenze
Commissione/Grecia, cit., punto 26, nonché 21 febbraio 2006,
causa C 223/03, University of Huddersfield, Racc. pag. I 1751,
punto 47 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, come regola
generale, un’attività è considerata economica
quando presenta un carattere stabile ed è svolta a fronte di
un corrispettivo percepito dall’autore della prestazione
(sentenze Commissione/Paesi Bassi, cit., punti 9 e 15, nonché
13 dicembre 2007, causa C 408/06, Götz, Racc. pag. I 11295,
punto 18).
38 Per
contro, discende dalla giurisprudenza che la riscossione di un canone
non è sufficiente a conferire carattere economico ad
un’attività determinata (v. citate sentenze Hutchison 3G
e a., punto 39 e la giurisprudenza ivi citata, nonché
Götz, punto 21).
39 Al
fine di valutare la fondatezza del ricorso introdotto dalla
Commissione occorre, perciò, esaminare, in primo luogo, se i
servizi di assistenza legale forniti dagli uffici pubblici
nell’ambito di procedimenti giudiziari dietro pagamento di un
parziale compenso costituiscano attività economiche ai sensi
degli artt. 2, punto 1, e 4, nn. 1 e 2, della sesta
direttiva.
40 Si
deve osservare innanzi tutto che, dato il carattere obiettivo della
nozione di attività economiche, il fatto che l’attività
degli uffici pubblici consista nell’esercizio di funzioni
attribuite e disciplinate dalla legge, per uno scopo di interesse
generale e al di fuori di qualsiasi obiettivo imprenditoriale o
commerciale, è sotto tale profilo irrilevante. La sesta
direttiva, infatti, prevede espressamente, all’art. 6,
l’assoggettamento al regime dell’IVA di determinate
attività esercitate a norma di legge (v., in tal senso, citate
sentenze Commissione/Paesi Bassi, punto 10, e Commissione/Grecia,
punto 28).
41 È
peraltro pacifico che i servizi di assistenza legale di cui trattasi
sono forniti dagli uffici pubblici con carattere di stabilità.
42 Ciò
premesso, occorre verificare se detti servizi possano essere
considerati forniti da tali uffici dietro pagamento di una
retribuzione.
43 Ebbene,
risulta dalla giurisprudenza della Corte che, nell’ambito del
sistema dell’IVA, le operazioni imponibili presuppongono
l’esistenza di un negozio giuridico tra le parti implicante la
stipulazione di un prezzo o di un controvalore. Così, qualora
l’attività di un prestatore consista nel fornire
esclusivamente prestazioni senza contropartita diretta, non vi è
una base imponibile e le sue prestazioni non sono pertanto soggette
all’IVA (v. sentenze 1° aprile 1982, causa 89/91, Hong-Kong
Trade Development Council, Racc. pag. 1277, punti 9 e 10,
nonché 3 marzo 1994, causa C 16/93, Tolsma,
Racc. pag. I 743, punto 12).
44 Ne
deriva, secondo la giurisprudenza, che una prestazione di servizi è
effettuata «a titolo oneroso», ai sensi dell’art. 2,
punto 1, della sesta direttiva, soltanto quando tra il
prestatore e il destinatario intercorra un rapporto giuridico
nell’ambito del quale avvenga uno scambio di reciproche
prestazioni e il compenso ricevuto dal prestatore costituisca il
controvalore effettivo del servizio reso al destinatario (v., in
particolare, sentenze Tolsma, cit., punto 14; 5 giugno 1997, causa
C 2/95, SDC, Racc. pag. I 3017, punto 45, e
MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring, cit., punto 47).
45 Di
conseguenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte, una
prestazione di servizi effettuata a titolo oneroso, ai sensi
dell’art. 2, punto 1, della sesta direttiva, presuppone
l’esistenza di un nesso diretto tra il servizio reso e il
corrispettivo ricevuto (v., in particolare, sentenze 8 marzo 1988,
causa 102/86, Apple and Pear Development Council, Racc. pag. 1443,
punti 11 e 12; 16 ottobre 1997, causa C 258/95, Fillibeck,
Racc. pag. I 5577, punto 12, nonché
Commissione/Grecia, cit., punto 29).
46 Nel
caso di specie si deve constatare che i servizi di assistenza legale
oggetto del presente ricorso non sono forniti dagli uffici pubblici a
titolo gratuito, dunque senza controprestazioni, giacché i
beneficiari sono tenuti a remunerare i detti uffici.
47 Tuttavia,
è pacifico che tale remunerazione è solo parziale, nel
senso che non copre l’intero importo degli onorari fissati
dalla normativa nazionale, in funzione della natura della causa, a
titolo di retribuzione per i servizi di assistenza legale forniti
dagli uffici pubblici e dai consulenti privati. Infatti, come è
indicato ai punti 12-14 della presente sentenza, la remunerazione
costituita dal contributo di base oscilla tra il 20% e il 75% di
detto importo. Vero è che a tale contributo può esserne
aggiunto, in funzione del patrimonio del beneficiario, uno
supplementare; nondimeno la Commissione non sostiene e, come ha
rilevato l’avvocato generale al paragrafo 48 delle conclusioni,
è improbabile, tenuto conto delle soglie di reddito fissate
dalla normativa nazionale per la concessione dell’assistenza
legale, che tale contributo supplementare possa comportare che alla
fine il beneficiario paghi una somma equivalente all’intero
onorario fissato di volta in volta da tale normativa per la
prestazione dei servizi di assistenza legale.
48 Orbene,
anche se l’importo di questa remunerazione parziale corrisponde
a una percentuale di tale onorario, la somma pagata non tiene conto
solo delle tariffe legali, ma anche dei redditi e del patrimonio del
beneficiario. Così, è il livello di questi ultimi, e
non già, per esempio, il numero di ore di lavoro prestate
dagli uffici pubblici o il grado di difficoltà della causa,
che determina la percentuale di onorario che resta a carico
dell’assistito.
49 Se
ne inferisce che il contributo pagato agli uffici pubblici dai
beneficiari dei servizi di assistenza legale dipende solo
parzialmente dal valore reale dei servizi forniti; anzi, il nesso con
quest’ultimo è tanto più tenue quanto più
i redditi e il patrimonio dei beneficiari sono modesti.
50 Come
ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 50 e 51 delle
conclusioni, questa constatazione è avallata dal fatto che,
secondo i dati trasmessi dal governo finlandese nell’ambito del
presente ricorso, nel 2007 solo un terzo del lavoro di assistenza
legale svolto dagli uffici pubblici è stato parzialmente
retribuito dai beneficiari del servizio e i contributi degli utenti
in tale ambito sono ammontati a EUR 1,9 milioni a fronte di
spese lorde di gestione sostenute da tali uffici pari a EUR 24,5
milioni. Sebbene questi dati tengano conto pure dei servizi di
assistenza legale prestati in sede stragiudiziale, lo scarto è
tale da suggerire che la remunerazione parziale a carico dei
beneficiari debba essere assimilata a un canone, la cui riscossione
non conferisce da sola carattere economico ad una determinata
attività, piuttosto che ad una retribuzione vera e propria.
51 Pertanto,
alla luce di quanto sopra, il nesso tra i servizi di assistenza
legale forniti dagli uffici pubblici e il controvalore che i
beneficiari devono pagare non risulta avere quel carattere diretto
che è necessario perché tale controvalore possa essere
considerato la retribuzione di detti servizi e, conseguentemente,
perché questi ultimi costituiscano attività economiche
ai sensi degli artt. 2, punto 1, e 4, nn. 1 e 2, della
sesta direttiva.
52 Orbene,
nel caso di specie la Commissione non ha fornito altri elementi atti
a dimostrare che i servizi in questione costituiscono attività
economiche siffatte. In particolare, anche se la Commissione
sostiene, nel suo ricorso, che sussiste un nesso diretto tra il
contributo pagato dai beneficiari dei servizi di assistenza legale e
le prestazioni fornite dagli uffici pubblici, essa non ha sviluppato,
a sostegno di tale allegazione, alcun argomento specifico e non ha
apportato alcun elemento in grado di provare un tale nesso, tanto più
che per la determinazione di detto contributo si tiene conto
dell’importo dei redditi e del patrimonio dei beneficiari.
Tuttavia è giurisprudenza costante che, nell’ambito di
un procedimento per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE,
incombe alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito
inadempimento. Essa deve fornire alla Corte gli elementi necessari
perché questa accerti l’esistenza di tale inadempimento,
senza potersi fondare su alcuna presunzione (v., segnatamente,
sentenza 26 aprile 2005, causa C 494/01, Commissione/Irlanda,
Racc. pag. I 3331, punto 41 e la giurisprudenza ivi
citata).
53 Ciò
considerato, in assenza di un’attività economica degli
uffici pubblici, siccome l’applicabilità dell’art. 4,
n. 5, primo comma, della sesta direttiva presuppone anzitutto
che sia accertato il carattere economico dell’attività
considerata (v., in tal senso, citate sentenze Hutchison 3G e a.,
punto 42, nonché Götz, punto 15), non occorre esaminare
gli ulteriori argomenti sollevati dalla Commissione, volti a far
accertare, da un lato, se detti uffici prestino l’attività
di assistenza legale di cui trattasi come autorità pubbliche
ai sensi del primo comma della suddetta disposizione e, dall’altro,
se l’esenzione dall’IVA di tale attività
condurrebbe, ad ogni buon conto, a distorsioni della concorrenza di
una certa importanza ai sensi del secondo comma della medesima
disposizione.
54 Conseguentemente
il presente ricorso deve essere respinto.
Sulle spese
55 Ai
sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di
procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne
è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica di
Finlandia ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente,
deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la
Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il
ricorso è respinto.
2) La
Commissione delle Comunità europee è condannata alle
spese.
Firme
Lingua processuale: il
finlandese.
