Convenzioni tra regione e strutture sanitarie private
(Consiglio di Stato - Sentenza 2 febbraio 2010 , n. 454 - Dario Immordino)
Le convenzioni, stipulate ai sensi dell'articolo 44 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, tra le regioni e le strutture private, hanno natura di contratto di diritto pubblico e danno vita ad un rapporto che si inquadra nello schema delle concessioni di pubblico servizio imperniate su scelte di programmazione sanitaria, in relazione alle quali l'amministrazione pubblica conserva ampi poteri autoritativi e di controllo, anche nella fase attuativa.
Si tratta cioè, secondo la definizione fornita dalle direttive comunitarie n. 17 e n. 18 del 2004 ripresa nel Codice dei contratti pubblici (art.3, c. 12), di contratti che presentano le stesse caratteristiche degli appalti pubblici di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.
Dette convenzioni infatti danno luogo ad un rapporto giuridico avente ad oggetto la concessione di un’attività economica esercitata per erogare prestazioni volte a soddisfare bisogni collettivi ritenuti indispensabili in un determinato contesto sociale, in cui una parte del rapporto è rappresentato da un ente pubblico che è titolare del bene e responsabile in via diretta del servizio da affidare in gestione e l'alea relativa alla gestione viene trasferita al concessionario che si assume il "rischio economico" nel senso che la sua remunerazione dipende strettamente dai proventi che potrà trarre dall’utilizzo del bene.
Trattandosi di prestazioni concernenti bisogni collettivi ritenuti indispensabili l’amministrazione conserva ampi poteri autoritativi e di controllo, , afferenti non solo alle concrete modalità di erogazione delle prestazioni oggetto della convenzione, ma anche alla valutazione del fabbisogno di quelle prestazioni da parte dell'utenza, valutazione correlata all'impossibilità che le stesse siano fornite direttamente dalle strutture pubbliche.
Con riguardo alla fase attuativa della concessione le convenzioni disciplinano le modalità di svolgimento delle attività ivi previste anche con riferimento allo specifico presidio presso il quale vengono erogate le prestazioni al cittadino, con la conseguenza che l'amministrazione deve autorizzare il trasferimento del presidio stesso e che il privato titolare della convenzione non può liberamente ed autonomamente modificare la sede del presidio, erogando le prestazioni sanitarie in un luogo diverso da quello indicato nella convenzione stessa.
La natura concessoria del rapporto non è stata modificata dal passaggio dal regime convenzionale a quello basato sull'accreditamento, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come integrato dall'articolo 6 della legge 6 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni, che ne ha esclòusivamente mutato la fonte da contrattuale a normativa, sicchè nel nuovo sistema si è in presenza di concessioni ex lege di attività di servizio pubblico, restando fermo ed incondizionato sia il potere di programmazione delle regioni, sia il potere di vigilanza e di controllo delle stesse sull'espletamento delle attività oggetto di concessione da parte delle istituzioni sanitarie private (Cass. SS.UU. 8 luglio 2005, n. 14355, in relazione peraltro ad una questione di giurisdizione).
Nelle more della concessione dell'accreditamento definitivo e sino alla stipula dei relativi accordi contrattuali la fonte del rapporto di accreditamento provvisorio resta la convenzione originaria, senza che si verifichi alcuna novazione o novazione o estensione dell'oggetto: ciò del resto nel rispetto della puntuale previsione di cui all'articolo 6, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, secondo cui il passaggio tra i due regimi deve avvenire "ai limiti e alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti", trattandosi di un rinvio rigido e statico dei contenuti del rapporto originario (C.d.S., sez. VI, 5 dicembre 2008, n. 6015; sez. V, 21 giugno 2007, n. 3428).
Avv. Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 10/02/2010
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