Ammissibilità delle limitazioni alla fruizione da parte dello straniero dell’assegno di invalidità
(Corte costituzionale, sentenza n. 187/2010 - Dario Immordino)
L’assegno di invalidità costituisce una provvidenza destinata a far fronte al “sostentamento” della persona, sicché la previsione di qualsiasi differenziazione tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondata su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, si pone in contrasto con il principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. E’ illegittimo subordinare al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione, agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, dell’assegno mensile di invalidità di cui all’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118. Ciò perché, atteso che l’assegno in questione può essere riconosciuto soltanto in favore di soggetti invalidi civili, nei confronti dei quali sia riconosciuta una riduzione della capacità lavorativa di misura elevata; che non prestino alcuna attività lavorativa; e che versino nelle disagiate condizioni reddituali stabilite dall’art. 12 della stessa legge n. 118 del 1971 per il riconoscimento della pensione di inabilità, detta provvidenza deve ritenersi una prestazione essenziale, in quanto diretta ad assicurare la sopravvivenza del destinatario. Di conseguenza qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, si pone in contrasto con il principio sancito dall’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Lo ha stabilito la Corte costituzionale con la sentenza n. 187/2010, con la quale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 28 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), nella parte in cui stabilisce che «ai sensi dell’art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno». La dichiarazione di illegittimità verte sulla violazione del principio di non discriminazione, diffusamente riconosciuto come manifestazione del più generale principio di eguaglianza, sulla base del quale situazioni simili devono essere trattate in modo uguale mentre situazioni diverse in modo differente. In caso contrario, e in assenza di ragionevoli giustificazioni, il trattamento deve considerarsi discriminatorio. Tali principi rappresentano elementi fondamentali della normativa internazionale relativa ai diritti umani. In particolare, il principio di non discriminazione si ritrova nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 all’art. 7 come nel Patto internazionale sui Diritti Civili e Politici all’art. 26, e risulta puntualmente riaffermato in tutti gli strumenti universali e regionali di tutela. In ambito europeo, esso è consacrato nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, il cui art. 14 afferma: “Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione”. Inoltre il divieto di discriminazione è stato riaffermato all’articolo 21 della Carta di Nizza e consacrato nel Trattato di Lisbona,e, come affermano i giudici di Strasburgo, “è profondamente radicato nella giurisprudenza della Corte”. In virtù della formulazione del citato art. 14 della Convenzione il divieto di discriminazione risulta legato al godimento degli altri diritti, sicché detto principio non è assoluto ma i suoi effetti si manifestano unicamente in combinato alle altre disposizioni contenute nel testo o rispetto ai diritti che, pur non essendo affermati in modo esplicito nella CEDU, trovano in esse la loro base giuridica, anche se l’applicazione dell’art. 14 non presuppone di per sé la violazione di una disposizione contenuta nella CEDU e in tal senso risulta autonomo. Le argomentazioni della Corte prendono le mosse dal consolidato orientamento della Corte europea dei diritti dell’uomo secondo cui, sebbene la Convenzione non sancisca un obbligo per gli Stati membri di realizzare un sistema di protezione sociale o di assicurare un determinato livello delle prestazioni assistenziali; tuttavia, una volta che tali prestazioni siano state istituite e concesse, la relativa disciplina non potrà sottrarsi al giudizio di compatibilità con le norme della Convenzione e, in particolare, con l’art. 14 che vieta la previsione di trattamenti discriminatori (in tal senso, Stec ed altri contro Regno Unito, decisione sulla ricevibilità del 6 luglio 2005; Koua Poirrez contro Francia, sentenza del 30 settembre 2003; Gaygusuz contro Austria, sentenza del 16 settembre 1996; Salesi contro Italia, sentenza del 26 febbraio 1993). In merito ai limiti entro i quali opera il divieto di discriminazione stabilito dall’art. 14 della Convenzione la Corte, richiamando la giurisprudenza di Starsburgo, rileva che un trattamento può ritenersi discriminatorio ove esso non trovi una giustificazione oggettiva e ragionevole; non realizzi, cioè, un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e l’obiettivo perseguito (ad es., Niedzwiecki contro Germania, sentenza del 25 ottobre 2005). Considerato che fra le ragioni discriminanti esemplificativamente previste dall’art. 14 cit. v’è proprio quella fondata sull’origine nazionale, ne consegue che soltanto «considerazioni molto forti potranno indurre a far ritenere compatibile con la Convenzione una differenza di trattamento fondata esclusivamente sulla nazionalità». Ciò posto il Giudice delle leggi ribadisce che al legislatore italiano è senz’altro consentito di dettare norme, non palesemente irragionevoli e non in contrasto con gli obblighi internazionali, intese a regolare l’ingresso e la permanenza degli stranieri extracomunitari in Italia, nonché « subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni – non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza – alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata”. A condizione tuttavia che tale disciplina non si sostanzi in un trattamento discriminatorio per gli stranieri, attraverso l’imposizione di limitazioni al godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini. Il punctum crucis consiste quindi nello stabilire se i servizi o le prestazioni oggetto di limitazione possono considerarsi essenziali e, quindi, soggetti al divieto di discriminazione . In merito l’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione riconosce ad ogni persona il diritto al rispetto dei suoi beni, e la Corte europea dei diritti dell’uomo, chiamata ad occuparsi dell’ambito oggettivo di operatività di detta disposizione, ha, incluso tra i diritti patrimoniali anche le prestazioni sociali, ivi comprese quelle di tipo non contributivo [si veda, in particolare, a coronamento di un’evoluzione iniziata nel 1996 con la sentenza resa nel caso Gaygusuz c. Austria (ricorso n. 17371/90), la sentenza del 30 settembre 2003, resa nel caso Koua Poirrez c. Francia (ricorso n. 40892/1998], stabilendo che tali diritti soggiacciono al divieto di discriminazione su base esclusivamente nazionale e in assenza di giustificazioni – nella specie del tutto assenti – obiettive e ragionevoli. In merito la Corte rileva che ciò che assume valore dirimente, ai fini della determinazione della natura essenziale del servizio o prestazione, non è tanto il nomen dello specifico strumento previdenziale, quanto, piuttosto, la sua funzione nell’ambito degli istituti di previdenza e la relativa indispensabilità agli effetti della tutela dei valori coinvolti. Occorre, in altri termini, accertare se, alla luce della configurazione normativa e della funzione sociale che è chiamato a svolgere nel sistema, lo specifico “assegno” oggetto della disposizione censurata integri o meno un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei “bisogni primari” inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana, che è compito della Repubblica promuovere e salvaguardare; “rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale perché garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto”. In proposito dall’esame della normativa in materia il Giudice delle leggi ricava che l’assegno di invalidità costituisce una erogazione destinata non già ad integrare il minor reddito dipendente dalle condizioni soggettive, ma a fornire alla persona un minimo di “sostentamento”, atto ad assicurarne la sopravvivenza. Si tratta pertanto di un istituto che, in virtù del ruolo svolto nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale e della indispensabilità per il sostentamento dei destinatari, rientra a pieno titolo tra i servizi e le prestazioni strumentali al conseguimento di quelle finalità essenziali che la giurisprudenza nazionale e quella di Strasburgo hanno individuato “come parametro di ineludibile uguaglianza di trattamento tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato”. Di conseguenza, trattandosi di provvidenza destinata a far fronte al “sostentamento” della persona, qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive, finisce per risultare in contrasto con il principio sancito dall’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Oltre a ciò deve ritenersi manifestamente irragionevole subordinare l’attribuzione di una simile prestazione assistenziale al possesso di un titolo di legittimazione alla permanenza del soggiorno in Italia che richiede per il suo rilascio, tra l’altro, la titolarità di un reddito. Sotto altro profilo la normativa censurata si pone altresì in contrasto con l’art. 10, primo comma, della Costituzione, dal momento che tra le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute rientrano quelle che, nel garantire i diritti fondamentali della persona indipendentemente dall’appartenenza a determinate entità politiche, vietano discriminazioni nei confronti degli stranieri, legittimamente soggiornanti nel territorio dello Stato.
Avv. Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 17/06/2010
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