Tutela della salute e organizzazione sanitaria tra competenza statale e regionale


Con la sentenza n. 295 /2009 la Corte costituzionale ha sancito l’illegittimità degli artt. 8, 14 e 17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni regionali urgenti), recanti rispettivamente disposizioni in materia di determinazione del prezzo di vendita al pubblico delle specialità medicinali rimborsabili dal servizio sanitario nazionale (art. 8), organizzazione del servizio farmaceutico (art. 14)e delimitazione temporale dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni sanitarie (art. 17).

Quanto al primo profilo la Consulta ha rilevato che le quote di spettanza sul prezzo di vendita al pubblico dei farmaci rimborsabili dal servizio sanitario nazionale sono fissate direttamente dalla legislazione statale, salva la possibilità di modifica attraverso convergenti manifestazioni di volontà da parte dei soggetti del ciclo produttivo e distributivo.

In un simile contesto la previsione da parte del legislatore regionale di disposizioni che disciplinano e limitano la capacità dei predetti soggetti di modificare pattiziamente le quote di loro spettanza, incide illegittimamente sull'autonomia negoziale dei privati, di cui all'art. 1322 cod. civ., invadendo un ambito di competenza riservato in via esclusiva alla legge statale.

Ciò in quanto la disciplina dell’autonomia contrattuale rientra nella competenza esclusiva del legislatore centrale in materia di «ordinamento civile», funzionale a garantire nel territorio nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra privati, in ottemperanza al principio costituzionale di eguaglianza.

Nell’ambito di quest'area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale per il legislatore regionale è possibile prevedere modifiche e adattamenti alla disciplina nazionale a condizione che tali interventi risultino in stretta connessione con materie di competenza regionale e rispondano al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza» (sentenza n. 352 del 2001). Ma al di fuori di tali ristretti limiti ogni intervento di matrice regionale deve ritenersi illegittimo per violazione dei predetti parametri costituzionali.

Al tempo stesso, la disposizione impugnata, sanzionando penalmente l'inosservanza del suddetto divieto in forza dei richiamati artt. 170 e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934, ha invaso la materia dell'«ordinamento penale», di competenza esclusiva del legislatore statale.

Ciò in quanto secondo il costante orientamento della Consulta la legittimità di previsioni legislative regionali in detto ambito normativo è subordinata alla circostanza che le stesse rechino solo «un mero rinvio alla legge statale», mentre resta preclusa al legislatore regionale «una specifica ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste» dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008; cfr. pure le sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957).

Per quanto concerne la disciplina dell'organizzazione del servizio farmaceutico il Giudice delle leggi ha ribadito il costante indirizzo interpretativo della giurisprudenza costituzionale che la ascrive alla materia concorrente della «tutela della salute», motivo per cui il legislatore regionale nell’esercizio della spettante potestà normativa deve necessariamente attenersi al rispetto dei principi fondamentali detttati dalla legislazione nazionale.

Nell’esercizio della spettante competenza il legislatore statale ha stabilito er i comuni con popolazione superiore a 12.500 abitanti la proporzione di «una farmacia ogni 4.000 abitanti», mentre per i comuni con popolazione inferiore a la proporzione è stata determinata in una ogni farmacia ogni 5.000 abitanti.

L'art. 14 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni regionali urgenti) rovescia questa scelta prevedendo che nel territorio regionale “per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti il numero delle autorizzazioni per le istituzioni di farmacie col criterio demografico è ricalcolato in modo che ci sia una farmacia ogni 3.500 abitanti». I successivi commi recano la conseguente disciplina di dettaglio.

Tale impostazione denota l’adozione di un indirizzo diverso ed incompatibile con quello seguito dal legislatore statale, quale espresso nel principio fondamentale di cui all'art. 1 della legge n. 475 del 1968, che determina una inammissibile violazione .dell’assetto della competenza legislativa previsto dall’ art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Riguardo all’ultimo profilo di illegittimità concernente la delimitazione temporale dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni sanitarie, la Consulta rileva che la disposizione regionale che consenta ai direttori amministrativi e direttori sanitari delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, nonché ai direttori amministrativi e direttori sanitari degli IRCCS di procrastinare la durata del rapporto di lavoro anche oltre il raggiungimento del limite di età stabilito dalla vigente legislazione statale e, dunque, fino alla naturale scadenza che consenta il completamento del mandato, si pone in irrimediabile contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Ciò perché attraverso tale disposizione si realizza una inammissibile deroga al principio fondamentale di cui all'art. 11, comma 3, del decreto legislativo n. 288 del 2003, a mente del quale le funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo degli IRCCS cessano al compimento del sessantacinquesimo anno di età.

E’ vero che secondo il consolidato indirizzo interpretativo della giurisprudenza costituzionale «il legislatore regionale non è tenuto a conformarsi pedissequamente alle singole disposizioni statali relative al pubblico impiego», ma questa facoltà è stata riconosciuta solo per il conseguimento di finalità assicurative e previdenziali ( trattandosi di «un'esigenza che va ricondotta, in via generale, a un interesse tutelato dall’art. 38, comma secondo della Costituzione come diritto del lavoratore in quanto tale )». Ed in ogni caso il legislatore regionale deve comunque garantire che si tratti di deroghe rigorosamente circoscritte nel tempo e che residui in capo all'amministrazione il potere di decidere sulla domanda dell'interessato.

Sulla base di queste considerazioni la Consulta dichiara l'illegittimità costituzionale dell’articolo17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni regionali urgenti).