Del. n. 294/2011/PAR

CORTE DEI CONTI

Sezione Regionale di Controllo per la Toscana

composta dai magistrati:


-    Pres. Sez. Vittorio GIUSEPPONE                Presidente

-    Cons. Paolo PELUFFO                    Componente

-    Cons. Graziella DE CASTELLI                Componente

-    Cons. Raimondo POLLASTRINI                Componente

-    1°Ref. Alessandra SANGUIGNI                                Componente

-    1°Ref. Laura D’AMBROSIO                Componente

-    1°Ref. Marco BONCOMPAGNI                Relatore


VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l’art7,c8;

VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;

         VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006 tra questa Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed Autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del 2003.

UDITO nella Camera di consiglio dell’8 novembre 2011 il relatore, 1° Ref. Marco Boncompagni;


PREMESSO


          

Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 14618/1.13.9 del 13 settembre 2011, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Incisa in Val d’Arno relativa ad un quesito in materia di spesa di personale. L’Ente specifica di aver rispettato il patto di stabilità nei diversi anni, nonché gli obblighi di riduzione sia della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, della L. n.296/06, sia delle risorse destinate al trattamento accessorio di cui all’art. 9, comma 2bis, della L. n.122/2010 ed ,infine, del trattamento spettante ai singoli dipendenti, ma afferma di non aver rispettato il limite di incidenza percentuale tra spesa di personale e spesa corrente previsto dall’art. 14, comma 9 della L. n. 122/2010 che ha modificato l’art. 76, comma 7 della L. 133/2008. Tanto premesso l’Ente chiede se:

1.    sia possibile finanziare progetti di miglioramento della qualità dei servizi attraverso l’incremento del fondo per la produttività collettiva ai sensi dell’art. 15, commi 2 e 5, del CCNL del 1/04/1999;

2.    sia possibile attuare una mobilità in scambio con un dipendente di altro Comune anch’esso soggetto al patto di stabilità; in sostanza, si afferma, il Comune richiedente cederebbe in mobilità un dipendente inquadrato “c2” assumendo in mobilità un dipendente inquadrato “c4”, evidenziandosi, nel contempo, che l’operazione avviene senza incremento di spesa dal momento che l’aumento di spesa per la progressione orizzontale (da c2 a c4) sarebbe finanziato con la parte stabile del fondo che presenta sufficiente disponibilità.


CONSIDERATO


Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Magistratura contabile in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, concernente l’attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, in ottemperanza a quanto espressamente previsto dalla legge.

Nel caso in esame, la richiesta di parere si appalesa ammissibile sotto il profilo soggettivo, in quanto formulata dal Sindaco del comune interessato, per il tramite del Consiglio delle Autonomie.

In relazione al requisito oggettivo, la Sezione deve preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia ascrivibile alla materia della contabilità pubblica, nonchè se sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza, unitamente alla considerazione che il quesito non può implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati. Inoltre occorre verificare se l’oggetto del parere riguardi o meno indagini in corso della procura regionale od eventuali giudizi pendenti innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero presso la magistratura penale, civile o amministrativa.

Nel caso de quo, la Sezione ritiene che la richiesta sia ammissibile anche dal punto di vista oggettivo, limitatamente al solo secondo quesito in quanto ascrivibile all’alveo della contabilità pubblica, a differenza del primo quesito, inerente la possibilità o meno di alimentare il Fondo di cui all’art. 15, commi 2 e 5 del CCNL del 1/04/99, che deve, pertanto, ritenersi oggettivamente inammissibile poiché, pur presentando il carattere della generalità ed astrattezza, non rientra nel concetto di contabilità, ma attiene alla disciplina dei fondi disciplinati contrattualmente. Difatti il quesito proposto si risolverebbe nell’interpretazione di una norma del contratto collettivo nazionale in merito alla composizione delle risorse variabili, e tale interpretazione non rientra nelle competenze della Magistratura contabile come del resto affermato dalle SS.RR. della Corte dei conti in sede di controllo con la delibera n.50 del 30 settembre 2010 ove si è ritenuto che l’interpretazione delle clausole contrattuali dei contratti collettivi è disciplinata dal D.lgs. n.165/2001, prevedendo l’art.46 le competenze specifiche dell’ARAN,per quanto concerne la contrattazione collettiva nazionale nell’ambito delle pubbliche amministrazioni che, altresì, possono avvalersi dell'assistenza dell'Agenzia ai fini della contrattazione integrativa, nonché, a mente dell’art. 49 del citato D.lgs.n. 165/2001, nel caso in cui insorgano contrasti interpretativi, è specifica la devoluzione dell’attività inerente l’interpretazione autentica delle disposizioni contrattuali sottoscritte, al fine di conseguire un accordo interpretativo sul significato controverso di una clausola. Conseguentemente la previsione normativa che affida all’ARAN l’interpretazione delle norme controverse o di dubbia definizione,ha indotto le SS.RR. a ritenere che sussista oggettivamente l’ inammissibilità dei quesiti vertenti su detta materia.

       Con riferimento al secondo quesito, occorre premettere che il legislatore mostra un favore nei confronti dell’istituto della mobilità quale strumento che contribuisce ad un ottimale utilizzo del personale pubblico sottolineando la neutralità dell’operazione, per la quale la mobilità in entrata consente di non incidere sulle eventuali e ulteriori assunzioni che l’ente voglia operare, in presenza di scambio tra due amministrazioni entrambe soggette al vincolo assunzionale. Cosicchè, secondo quanto stabilito dal Dipartimento della funzione pubblica con la circolare n. 4 del 2008, e ribadito con parere n.4 del 19/3/2010, “l’ente che riceve personale in esito alle procedure di mobilità non imputa tali nuovi ingressi alla quota di assunzioni normativamente prevista” e di conseguenza “l’ente che cede non può considerare la cessazione per mobilità come equiparata a quelle fisiologicamente derivanti da collocamenti a riposo. Espletate le procedure di mobilità l’ente ricevente resta, infatti, libero di effettuare un numero di assunzioni compatibile con il regime vincolistico e con le vacanze residue di organico.” Analogamente si esprimono le Sezioni Riunite della Corte dei conti, investite da una questione di massima sull’argomento, con deliberazione n. 59 del 6 dicembre 2010.

Tanto premesso, il ricorso ad una mobilità, se dal lato dell’ente cedente consente di beneficiare di un risparmio di spesa, che pur incide sui presupposti per procedere a nuova assunzione, dal lato dell’ente che attua una mobilità in entrata, l’operazione grava senza dubbio negativamente sulla spesa di personale.

    In tale contesto l’art. 76, comma 7 della L. 133/2008, come sostituito dall'articolo 14, comma 9, della legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'articolo 1, comma 118, della legge n. 220 del 2010, ed integrato dall'art. 20, comma 9, del D.L. n. 98/2011, convertito dalla L. n. 111/2011, stabilisce che: “È fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42. Ai fini del computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari.”

     Questa Sezione (deliberazione n. 188 del 21 luglio 2011) si è già espressa in senso sfavorevole alla possibilità di acquisire una unità di personale in mobilità in caso di violazione dell’incidenza percentuale richiamata dall’art. 76, comma 7 della L. 133/2008 e ss.mm., sul presupposto che la norma in questione non può che essere letta quale limite invalicabile dettato dall’esigenza di riduzione della spesa di personale e, di conseguenza, una mobilità in entrata è sicuramente causa di incremento della suddetta spesa. Ne deriva che il divieto di assunzione sancito dal citato comma 7 dell’art. 76, nella sua accezione onnicomprensiva (a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale), deve essere interpretato come limitativo dell’autonomia decisionale degli enti inadempienti, poiché, qualora fosse consentito all’ente inadempiente che ha superato l’incidenza percentuale del 40% della spesa di personale su quella corrente, di acquisire in mobilità una nuova unità di personale, il conseguimento dell’obiettivo del contenimento della spesa di personale in rapporto alla spesa corrente ad oggi non conseguito, sarebbe ancor più difficile da raggiungere negli esercizi finanziari futuri a causa dell’ulteriore incremento della spesa di personale dovuto alla unità di personale assunta in mobilità.

Il caso di specie presenta una peculiarità rispetto alle conclusioni appena rappresentate, poiché l’ente richiedente intende operare uno scambio di dipendenti in mobilità con altro comune soggetto al patto di stabilità; l’operazione non presenterebbe obiezioni nell’ipotesi in cui lo scambio consentisse una riduzione della spesa in maniera tale da ridurre l’incidenza percentuale al di sotto del 40%, determinandosi così una riduzione della spesa di personale in linea con le finalità perseguite dalla norma. Invero, nella fattispecie in esame, lo scambio prevede l’acquisizione di un dipendente inquadrato in una posizione economica superiore, la cui maggiore spesa non può che incidere negativamente sul conseguimento dell’anzidetto obiettivo di contenimento della spesa del personale che, come detto, l’Ente si dichiara nella condizione di disattendere. 

        Si risolvono in obiter dicta le considerazioni formulate dall’Ente in base alle quali non si verificherebbe un aumento della spesa di personale poiché tale incremento verrebbe ad essere interamente finanziato con la parte stabile del fondo che presenterebbe sufficiente disponibilità, in quanto, come chiarito dalle Sezioni Riunite con la deliberazione n. 27/2011 (ed anche dalla Sezione Toscana, deliberazione n. 189 del 21 luglio 2011), la spesa di personale ai fini dell’applicazione dell’art. 76, comma 7, della legge n.133/2008 deve essere considerata “nel suo complesso, al lordo delle voci escluse nella determinazione dell’aggregato da considerare per il confronto in serie storica”. Cosicchè, come affermato dalle SS.RR., l’aggregato di spesa del personale, ai fini dei vincoli assunzionali, comprende anche le spese derivanti dalla contrattazione integrativa. Pertanto è da ritenersi che nel calcolo della spesa di personale ai fini dell’incidenza sulla spesa corrente, è in ogni caso computato l’incremento di spesa in questione comportante l’incremento del fondo, alla luce dell’onnicomprensività del concetto di spesa di personale ai fini dell’applicazione dell’art. 76, comma 7 della L. 133/2008.

Si aggiunga che ai sensi dell’art.30,commi 1 e 2-bis, del D.lgs. n.165/2001, si impone a tutti gli enti, a prescindere dalle limitazioni assunzionali, il ricorso all’assunzione di dipendenti a seguito di mobilità volontaria da attivarsi sempre in via preventiva, di talchè tali procedure di mobilità si pongono come prodromiche ai fini dell’eventuale successivo espletamento di bandi concorsuali per ricoprire vacanze di organico, sostanziandosi in vere e proprie procedure di reclutamento. Pertanto, ai fini del contenimento delle spese di personale e del rispetto dei saldi di finanza pubblica, “sotto il profilo della disciplina di contabilità e finanza pubblica, la mobilità può essere considerata cessazione perché l’ente di destinazione potrà procedere alla costituzione del nuovo rapporto solo nei limiti consentiti dalla normativa limitativa in materia di nuove assunzioni e di contenimento della spesa di personale.” (SS.RR. deliberazione n.59/2010).

In conclusione la Sezione non ritiene possibile lo scambio di dipendenti in mobilità che comporti un incremento di spesa per l’ente che abbia violato il limite massimo di incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente dettato dall’art. 76, comma 7, della L. 133/2008 come sostituito dall'articolo 14, comma 9, della legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'articolo 1, comma 118, della legge n. 220 del 2010.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie locali.


DISPONE



Copia della presente deliberazione è trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco del Comune di Incisa in Val d’Arno e al Presidente del relativo Consiglio.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio dell’8 novembre 2011




Il Presidente
f.to Vittorio GIUSEPPONE
l’Estensore
f.to1° Ref. Marco BONCOMPAGNI



Depositata in Segreteria il 08/11/2011

Il Funzionario preposto al servizio di supporto
f.to Fabio CULTRERA