La evoluzione del rapporto di lavoro nei vari provvedimenti successivi al d. lgs.n. 150/2009


La disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è sempre stata oggetto delle vicende evolutive che hanno interessato il pubblico impiego, con particolare riferimento al periodo che può essere collocato tra la prima privatizzazione ad oggi. L’esame dei numerosi interventi legislativi anche recenti consente in qualche modo di misurare “il grado di evoluzione del rapporto di forza tra potere di organizzazione della pubblica amministrazione e contrattazione collettiva”. In questa sede si vuole analizzare infatti tale rapporto, a distanza di quasi quattro anni dalla riforma più incisiva intervenuta nella pubblica amministrazione, che ha portato la dottrina a ritenere non a torto, che si è dato inizio ad una nuova fase paragonabile alla “prima rivoluzione copernicana”, relativa all’organizzazione della pubblica amministrazione e alla disciplina del rapporto di lavoro per effetto del ben noto D.lgs n.29 del 1993.  Ciò detto appare evidente che la presente indagine, che non può prescindere dalla caratteristica dei vari interventi  normativi, si focalizza in particolare sugli effetti derivanti da tale rapporto di forza e cioè sugli istituti giuridici ed economici del rapporto di lavoro del pubblico impiego. Senza ombra di dubbio appare evidente, in primis, la profondità dell’intervento operato dalle norme del D.lgs. n.150/2009 (c.d. Decreto Brunetta), che, nel riportare la fonte regolatrice del rapporto di lavoro nell’alveo della legge, in una sorta di ricentralizzazione (o delegificazione) quasi totale, ha apportato modifiche rilevanti al complesso quadro dei diritti e dei doveri, spostando profondamente il punto di equilibrio del rapporto di forza decisamente a favore del potere di organizzazione. Segno inequivocabile di tale impatto riformista, l’ampliamento del potere di intervento unilaterale della P.A. su tematiche storicamente oggetto di contrattazione, rilevabile proprio a chiare lettere dell’art. 40, co. 1 del D.lgs. 165/2001,- cuore del sistema di contrattazione collettiva e strumento di misura del rapporto di forza tra legge e contratto-, che riporta alla legge ordinaria la disciplina delle “sanzioni e dei procedimenti disciplinari, la valutazione delle prestazioni, la mobilità, le progressioni economiche e di carriera” - insomma il cuore della premialità, sottraendo inevitabilmente al sistema di contrattazione l’organizzazione e la gestione del rapporto di lavoro, attribuita ora in via esclusiva agli organi della P.A. A detta riforma, in parte non compiuta e non immediatamente applicabile per espressa disposizione di legge (si pensi al periodo transitorio previsto dall’art.65 del D.lgs. n.150/2009 per l’adeguamento ed oggetto di contenzioso ), sono seguiti numerosi provvedimenti, che parimenti hanno inciso in vario modo sugli istituti del rapporto di lavoro, inevitabilmente contribuendo a mutare il rapporto tra potere di organizzazione e contrattazione collettiva. Varie le ragioni a sostegno di questa “prima fase transitoria” e che possono essere ricondotte ad esempio al noto “blocco” del primo triennio di contrattazione collettiva, attualmente in corso, ma anche alla mancanza di una corretta definizione “dei diritti ed obblighi direttamente pertinenti il rapporto di lavoro”, evincibile nella nuova formulazione dell’attuale art.40 del D.lgs n.165/2001, disposizione tutta da interpretare. Ebbene, proprio a causa di questa incertezza del legislatore, numerosi provvedimenti in modo diretto, altri in modo indiretto, sono intervenuti su taluni istituti del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, con la conseguenza di determinare numerosi contenziosi innanzi ai giudici del lavoro, con particolare riferimento al conflitto tra potere di organizzazione e contrattazione integrativa, generatosi durante il periodo transitorio stante il blocco della contrattazione collettiva nazionale. Infatti molte pubbliche amministrazioni, soprattutto locali, all’indomani delle significative modifiche operate dal D.lgs n.150/2009, avevano ritenuto di poter intervenire unilateralmente su materie di contrattazione, anche durante l’attuale periodo di vigenza ed in regime di prorogatio dei CCNL 2006-2009, omettendo l’attivazione delle procedure di partecipazione sindacale previste dal sistema delle relazioni sindacali, dando seguito ad un lungo contenzioso del lavoro, che aveva portato molti Giudici del lavoro ad esprimersi sulla non immediata applicabilità della nuova ripartizione tra legge e contratto, riscritta nel rinnovellato art. 40 del D.lgs n.165/2001. Tali contenziosi, protrattisi anche successivamente all’anno 2012, termine finale previsto per l’adeguamento al nuovo sistema di ripartizione previsto dall’art.65 del D.lgs. n.150/2009, a ben vedere, secondo i sindacati ricorrenti, sono fondati soprattutto sulla tesi che i contratti collettivi, nonostante la decorrenza dei termini, conservino ancora validità fino a nuova contrattazione. Essi hanno altresì portato all’attenzione della magistratura del lavoro l’altro architrave causa del  conflitto tra potere di organizzazione e sistema di contrattazione, rappresentato dall’art.5 co.2 del D.lgs n.165/2001, modificato non solo dalla riforma del 2009 ma anche recentemente dalla L. n.135 del 7 agosto 2012 e che non a caso aveva attribuito alla pubblica amministrazione con principio fortemente innovativo “in via esclusiva l’assunzione delle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”. Ebbene anche le modifiche assai rilevanti intervenute a più riprese nell’art.5 - rubricato al potere di organizzazione - hanno posto non a caso all’attenzione degli esperti la problematica relativa alla definizione corretta del termine “organizzazione del lavoro”, che ha come conseguenza l’indagine sulla ricostruzione degli ambiti di ripartizione della competenza ad intervenire in tema di “gestione delle misure inerenti il rapporto di lavoro” tra legge e contratto. Queste problematiche hanno dato luogo ad un ulteriore orientamento giurisprudenziale, che si è espresso prima della emanazione della L. n.135/2012, soprattutto sulla materia dell’orario di lavoro, attraverso tentativi interpretativi volti a distinguere l’orario contrattuale “inteso in termini quantitativi”, che resterebbe alla competenza della contrattazione collettiva secondo alcune pronunce e l’orario inteso “come modalità di svolgimento”, invece di competenza esclusiva della pubblica amministrazione .

Analisi del rapporto tra potere di organizzazione e contratto negli artt.5 e 40 del d.lgs n. 165/2001: loro evoluzione e giurisprudenza recente

Ebbene anche una analisi recente del rapporto  tra poteri  di organizzazione e contrattazione collettiva, operata sui provvedimenti normativi incidenti sugli istituti del rapporto di lavoro del pubblico impiego, con particolare riferimento agli anni 2012 e 2013, evidenzia una tendenza caratterizzata da un continuo incremento del potere della legge e conseguentemente di quello di organizzazione della P.A., a fronte di una riduzione di quello invece attribuito al sistema delle relazioni sindacali. Ancora una volta lo strumento più efficace per l’analisi e “misurazione” di tale fondamentale rapporto è senza dubbio la “ripartizione delle materie tra legge e contratto”, alla luce di una lettura coordinata degli artt. 40 e 5 co.2 del D.lgs. n.165/ 2001, cosi come risultanti dalle recenti modifiche normative. A ben vedere infatti tale rapporto appare del tutto diverso  dalla prima fase “evolutiva”, seguita al D.lgs n.150/2009, che aveva in qualche modo frenato la tendenza ad ampliare lo spazio del potere di organizzazione della P.A. sugli istituti relativi alla “organizzazione degli uffici e alla gestione delle risorse” e cioè in sostanza su tutte le materie del rapporto di lavoro, così come emerge dalla rappresentazione dei giudici del lavoro di quel periodo, che si erano soffermati sulla problematica dei termini di adeguamento della contrattazione integrativa rispetto alla nuova ripartizione tra legge e contratto voluta dal D.lgs.n.150/2009 ma attualmente da ritenersi  superata. Segno inequivocabile di tale nuovo orientamento, tra le altre, la interessante sentenza del tribunale di Bologna, che revoca, in sede di opposizione il decreto ex art.28 della L. n.300/70 dello stesso tribunale, che aveva dichiarato l’antisindacalità del rifiuto di contrattazione integrativa sulle materie relative a “modalità di utilizzazione del personale, criteri di assegnazione del personale, criteri e modalità relativi all’assegnazione del lavoro” (previste dalle lettere h, i ed m. dell’art.6 co. 2 del vigente CCNL Comparto scuola). A tal proposito infatti il tribunale di Bologna in sede di opposizione adeguandosi al più recente orientamento ritiene invece che, “vertendosi in ambiti relativi a modalità di utilizzazione del personale, criteri di assegnazione del personale, criteri e modalità relativi all’assegnazione del lavoro, essi ineriscano ad aspetti strettamente organizzativi della gestione delle risorse umane. Di segno contrario però va menzionato il recente provvedimento del tribunale di Lucca del 7 febbraio 2013, che conferma il decreto per comportamento antisindacale del  giudice di primo grado, il quale aveva ritenuto applicabile al contratto nazionale il decreto di riforma del 2009 solo dalla “tornata successiva a quella in corso”; lo stesso aggiunge inoltre che, essendo il rinnovo del contratto nazionale “prioritario, dal punto di vista non solo temporale, ma anche logico giuridico” rispetto al rinnovo dei contratti integrativi, fino al rinnovo del primo il D.lgs n.150/2009 resterà inapplicabile anche ai contratti integrativi. Tale priorità secondo il giudice è confermata  dallo stesso decreto, che demanda al contratto nazionale la “determinazione degli ambiti di intervento della contrattazione integrativa”. Inoltre - secondo il giudice - l'art. 9 c. 17 della L. 122/2010, ha sospeso sino alla fine del 2012 la contrattazione collettiva; ne consegue che anche l'applicazione del D.lgs n.150/2009 ai contratti integrativi dovrà essere rinviata al rinnovo del contratto nazionale prorogato ulteriormente per effetto della L.n.111 del 15 luglio 2011.

Il potere di organizzazione, l’informazione e l’esame congiunto  nel nuovo art.5 del d.lgs n.165/01 dopo la l.n.135/2012

Sul delicato rapporto tra potere di organizzazione e contrattazione, già complicatosi  a seguito della prima riformulazione dell’art. 5 co.2 del D.Lgs. n.165/01 - dovuto al D.lgs n.150/2009 -, nonchè sulla problematica dello spazio reale di quella integrativa si inserisce, come detto, l’art.2 della L.n.135 del 7 agosto 2012, in un ottica di ripensamento rispetto alla finalità di “ricentralizzazione”  voluta dalla riforma Brunetta. A ben vedere ora la disposizione nella versione aggiornata alla L. n.135/2012 stabilisce che “ Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'articolo 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati, per le determinazioni relative all’organizzazione degli ufficio ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l’esame congiunto nei contratti di cui all'articolo 9 (co.2). Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la  gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici” (co.3). Ad una prima analisi dunque la norma potrebbe essere interpretata come strumento attuativo della Intesa Governo - Sindacati del 3 maggio 2012, nella parte in cui aveva previsto l’esame congiunto certamente come tipologia del modello di “coinvolgimento sindacale”, diverso da quelli adottati nei contratti collettivi del pubblico impiego. Non a caso infatti l’art. 2, rubricato “riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni”, al c.17, nel recare le modifiche all'art. 5, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, interviene sul tema fondamentale del rapporto tra potere di organizzazione e contrattazione collettiva, da intendersi come relazioni sindacali, sostituendo la locuzione “fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all'articolo 9” con quella “fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all'organizzazione degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l'esame congiunto, ove previsti nei contratti di cui all'articolo 9”. In sostanza da una parte il legislatore opera una reductio delle materie oggetto di informazione per il futuro, e dunque del potere sindacale, dall’altra sembra prevedere un ampliamento, disponendo “l’esame congiunto” sulle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, e dunque la partecipazione delle stesse organizzazioni sindacali su materie di cui la P.A. poteva disporre unilateralmente. A ben vedere l’apertura dello spazio di relazioni sindacali appare del tutto teorico, atteso che la disposizione, nell’indicare i modelli di “relazioni sindacali”, fa esplicito riferimento al contesto non certo attualmente vigente nel pubblico impiego, ma solo a quello “futuro”, derivante dal primo triennio contrattuale 2010-2012, dettando appunto una esplicita condizione essenziale: gli strumenti della informazione (per le determinazioni relative all'organizzazione degli uffici) e dell’esame congiunto ( in ordine alle misure inerenti i  rapporti di lavoro), dovranno essere previsti  espressamente  nei contratti di cui all’art 9 del D.lgs n.165/2001. Il legislatore poi nel successivo c.19 detta la soluzione transitoria per lo stato attuale delle relazioni sindacali, come evincibile dalle norme dei contratti collettivi nazionali , disponendo che “nelle more della disciplina contrattuale successiva all'entrata in vigore del presente decreto è comunque dovuta l'informazione alle organizzazioni sindacali su tutte le materie oggetto di partecipazione sindacale previste dai vigenti contratti collettivi”.


Ampliamento del potere di organizzazione nell’atto di indirizzo della funzione pubblica del febbraio 2013


Anche dall’Atto di indirizzo quadro all'Aran per la predisposizione di un accordo quadro in materia di sistema partecipativo sindacale, in attuazione dell'Intesa del 3 maggio 2012 sul lavoro pubblico, emergono indizi inequivocabili di un incremento del potere di organizzazione della pubblica amministrazione, con conseguente riduzione degli spazi di attribuzione della contrattazione collettiva. Infatti il medesimo atto, nel considerare avviata la fase di riforma a partire dall'art. 2, commi 17 e 18, della L. n.135/2012, modificativi dell'art. 5, comma 2, e dall'art. 6, comma 1, del D.lgs n. 165/2001 e nel confermare l'assetto organizzativo e gestionale, ribadisce il ruolo esclusivo degli organi preposti alla gestione, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, facendo salva la sola informazione ai sindacati con l'eccezione, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, dell'introduzione dell'esame congiunto, solo se previsto nei contratti collettivi nazionali di lavoro. Tale modello da ritenersi elemento di assoluta novità nel panorama legislativo, previsto in riferimento ai criteri ed alle misure di disciplina e regolazione dei rapporti di lavoro (art. 5, comma 2, del D.lgs n. 165/2001), nonchè  in riferimento all'esigenza di tutela della personalità del lavoratore e sugli istituti della mobilità intercompartimentale,pur concepito per i soggetti sindacali, diviene anche un  mezzo di confronto utilizzabile anche ad iniziativa della pubblica amministrazione, in merito agli altri obiettivi volti ad adottare strumenti idonei a favorire la partecipazione consapevole dei lavoratori ai processi di razionalizzazione, innovazione e riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni e politiche di spending review.